prevé recaudar 2.500 millones

¿Por qué puede fracasar la amnistía fiscal de Montoro?

Cuanto menos agresivo sea un sistema fiscal, menos incentivos habrá para que la gente evada u opte por la economía informal.

Adrià Pérez Martí

Algunas investigaciones apuntan a que podría predecirse el éxito de una amnistía fiscal en la medida en que éstas vayan acompañadas de políticas pro-crecimiento -bajadas de impuestos y liberalización económica-. Por otra parte, para prever el mayor o menor logro de este mecanismo también es importante cómo se instrumente técnicamente. En este caso, varios argumentos técnicos anticiparían que la eficacia de esta amnistía fiscal sería menor de lo esperado.

Con todo, no olvidemos que históricamente este tipo de medidas han tenido una capacidad recaudatoria muy desigual en las que, además de las características propias de las amnistías adoptadas, influyen otro tipo de condicionantes que complican el análisis como, por ejemplo, la mayor o menor confianza en la política económica del Gobierno de turno o la necesidad de repatriar capitales por la poca liquidez de la economía.

Características de las amnistías

Las amnistías fiscales son mecanismos recaudatorios en el corto plazo muy frecuentes en los sistemas fiscales occidentales. Sin embargo, estas amnistías no son la panacea. Generalmente no consiguen recaudar grandes cantidades, que suelen provenir de pequeños propietarios de fondos más que de los grandes evasores.

De acuerdo con la experiencia histórica, resulta importante cómo plantea el Gobierno la amnistía fiscal. Será menos exitosa cuantas más obligaciones lleve aparejada, tales como invertir el dinero oculto comprando deuda pública, invirtiendo en empresas o adquiriendo activos nacionales, etc. Ejemplos de esto son la amnistía argentina de 1987 o la belga de 1984, que obligaban al cumplimiento de muchos requisitos para regularizar los fondos ocultos. Y al contrario, cuantas menos obligaciones de cómo invertir el dinero o menos penas se impongan a los fondos aflorados, más se recaudará.

Por otra parte, la literatura económica al efecto suele argumentar que la recaudación de las amnistías es mayor si después de que finalicen éstas entran en vigor cambios en la normativa fiscal del país. Una parte importante de estos trabajos resaltan que estos cambios deben centrarse en incrementar las sanciones y los inspectores de Hacienda.

Combinación exitosa de amnistías fiscales y liberalización

Sin embargo, otros estudios valoran en primer lugar la reducción de impuestos -no sólo para los amnistiados sino para todos los contribuyentes- y otorgan un menor peso a los procedimientos sancionadores y de inspección. Según estas investigaciones, las amnistías fiscales lograrían alcanzar sus propósitos de recaudación si al mismo tiempo se ofrecieran unas normas o condiciones económicas de la economía formal más favorables -reducción de impuestos, reformas liberalizadoras, más comercio y mayores posibilidades de hacer negocios-.

Es decir, se trataría de algo similar a la idea de aumentar las bases imponibles -y, por tanto, la recaudación- a través de la reducción de impuestos y la dinamización económica. Cuanto menos agresivo sea un sistema fiscal y más se favorezcan las condiciones económicas, menos incentivos habrá para que la gente evada u opte por la economía informal.

Algunos ejemplos históricos

Podrían enunciarse diversos casos históricos que ejemplifican esta última línea de investigación, que considera condición necesaria para el éxito de una amnistía fiscal la liberalización económica y la reducción de impuestos:

El caso irlandés es el ejemplo de amnistía fiscal más exitosa. En las últimas décadas del siglo XX Irlanda dio un giro a su política económica y fiscal hacia un claro enfoque pro-crecimiento, llegando a situar su Impuesto sobre la Renta y sobre Sociedades entre los más bajos del mundo. Pues bien, dentro de este escenario liberalizador, la amnistía fiscal que las autoridades aprobaron en 1988 superó ampliamente las expectativas del Gobierno (50 millones de dólares), logrando recaudar 750 millones de dólares, es decir, el 2,55% del PIB.

Otro ejemplo de éxito es el de Colombia, en 1987, en el que se realizó la amnistía fiscal en un periodo (finales de los ochenta principios de los noventa) de fuerte reducción de aranceles y liberalización económica, incluyendo reducciones de impuestos y racionalización de su sistema fiscal.

Del mismo modo, las amnistías fiscales indias consideradas exitosas (las de 1975 y 1997) también se enmarcaron en períodos en los que se produjo un crecimiento comercial o un período de liberalización con potentes reducciones de impuestos (para el caso de 1997 véase aquí), además de que la propia amnistía era bastante favorable en sus condiciones de aplicación.

Otro ejemplo fue la segunda amnistía fiscal de François Mitterrand, en 1986, que se acompañó con determinadas reducciones fiscales, tales como la abolición de determinados impuestos -Impuesto sobre el Patrimonio- y las tenencias de oro anónimas.

Aspectos técnicos en contra de la capacidad recaudatoria de la amnistía

La amnistía fiscal tiene efectos en tres impuestos: Impuesto sobre la Renta, Impuesto sobre Sociedades e Impuesto sobre la Renta de No Residentes. Sin embargo, la medida no sana los incumplimientos en el Impuesto sobre Patrimonio, Sucesiones y Donaciones o en los Impuestos Indirectos, como el IVA o ITP-AJD (Impuestos sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados).

En consecuencia, la regularización voluntaria a efectos de los primeros impuestos citados obligaría a regularizar los impuestos que no son cubiertos con las consiguientes sanciones e intereses de demora. Este hecho influirá negativamente en la recaudación que se espera de esta amnistía. Esto se entronca en posibles efectos colaterales negativos para aquéllos que no hayan optado por acogerse a la amnistía fiscal pero que se verán descubiertos por las declaraciones de los que sí regularicen voluntariamente su situación.

Por otra parte, es interesante considerar el efecto que podría tener la diferente prescripción de las deudas tributarias y el delito fiscal. Mientras que las primeras prescriben a los cuatro años, el segundo lo hace a los cinco. Puede ser, entonces, que al regularizar voluntariamente los cuatro años pasados bajo la amnistía, el contribuyente se vea en un serio apuro si como consecuencia de su acción la Administración Tributaria investiga el quinto año y determina un delito fiscal.

En caso de que el contribuyente pudiera estar en esa situación, debería plantearse en el momento de su regularización voluntaria no sólo pagar toda la deuda fiscal de ese quinto ejercicio más todas las sanciones e intereses de demora aplicables, sino la posibilidad de hacer frente a una pena de cárcel por incurrir en delito fiscal. Hecho que, sin duda, afectará negativamente en la decisión de acogerse a la amnistía fiscal.

Por otra parte, habrá que estar a lo que se disponga reglamentariamente para saber la base sobre la que se aplicará el gravamen del 10%, si al importe de los activos que se afloren o al valor de adquisición. Uno y otro pueden ser muy diferentes en función del momento en el que se adquirió el mencionado activo.

Además, la amnistía fiscal no solamente compite con las adversas circunstancias económicas y el incremento de la fiscalidad en España, sino con el propio método de regularización ordinaria. El importe de las sanciones de uno y otro procedimiento no son baladíes. La regularización ordinaria obliga a liquidar la deuda tributaria de los rendimientos de los activos ocultos, más un recargo máximo del 20% e intereses de demora de dicha deuda. Por el contrario, la amnistía aplica el 10% no sobre esos rendimientos no declarados sino sobre el total del importe o valor de adquisición del activo oculto.

Se añade el hecho de que si al mismo tiempo de la regularización ordinaria se paga la deuda, se aplica una reducción del 25%, que hace que el recargo máximo final efectivo sea del 15%. Un porcentaje, recordemos, aplicable no al importe total del activo o los fondos sino a su rendimiento. De acuerdo con algunos analistas, el coste de la regularización ordinaria supondría un 4-6% del activo oculto.

Finalmente, ha de tenerse en cuenta que esta amnistía fiscal se realiza transcurridos varios años desde que finalizó la época de auge económico, donde mayores ganancias se cosecharon. Es más probable, por tanto, que gran parte de activos o fondos que consiguieron realizarse en los buenos tiempos estén ya prescritos. Si a esto le añadimos que estos activos probablemente estén dando pocos rendimientos -como en general la economía entera- nos encontramos con que todavía será más ventajoso acudir a la regularización ordinaria y liquidar las deudas sobre rendimientos de crisis que a la amnistía fiscal que aplica un 10% sobre el total del activo.

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