La economía y la obra pública no siempre se llevan bien. Los políticos, cuando toman decisiones sobre si invertir en un territorio o medio de transporte determinado, en raras ocasiones lo hacen pensando en maximizar el retorno. Del mismo modo, cuando se discute sobre si abrir una nueva línea o cerrar alguna ya existente, hay muchos más elementos en juego que el puramente monetario.
Y es lógico que así sea. Puede tener sentido abrir una carretera en una comarca despoblada incluso aunque desde el punto de vista de gastos e ingresos la cuenta produzca números rojos. Además, tampoco son cálculos fáciles de hacer, porque buena parte de los usuarios de las infraestructuras del transporte no pagan directamente por ellas. En algunos casos sí, como los peajes o las tasas aeroportuarias, pero en otros el coste se diluye en el siempre esquivo (para el análisis) presupuesto público.
Sin embargo, incluso con estas precauciones previas, desde hace años cada vez se hace más hincapié en la necesidad de analizar los costes reales de las infraestructuras y los medios de transporte: que no se terminan sólo con la construcción de la obra, sino que abarcan también las externalidades que las diferentes formas de viajar provocan en los no usuarios y en el entorno. Además, esto haría más fácil individualizar el coste total allí donde se pueda hacer y se estime conveniente: vamos, que el que use la obra, la pague.
Este jueves, Fedea ha realizado una nueva contribución al debate. La Fundación de Estudios de Economía Aplicada presentaba el informe Las cuentas del transporte en España, obra de los profesores José Manuel Vassallo (Universidad Politécnica de Madrid), Armando Ortuño (Universidad de Alicante) y Ofelia Betancor (Universidad de Las Palmas de Gran Canaria). Es un trabajo muy completo que mide gastos e ingresos de los diferentes medios de transporte en nuestro país. Su conclusión principal es que "en ninguno de los modos de transporte los ingresos llegan a compensar los costes de infraestructura, externos de accidentes y medioambientales". Eso sí, hay diferencias sustanciales entre los cuatro grandes: el transporte por carretera y el aéreo más o menos presentan cifras razonables, el marítimo se queda un poco corto, pero sus usuarios al menos pagan parte de la infraestructura de la que se aprovechan. El principal agujero está en el tren: según este estudio, en España, lo que recibe este medio de transporte vía subvenciones es más elevado de lo que ingresa el gestor de infraestructuras de las operadoras (y en última instancia, de los usuarios). Es decir, no es que no se ingrese lo suficiente para pagar la amortización de la infraestructura (que ni de lejos) es que el ferrocarril ni siquiera supera los costes que genera cada año al erario público.
Costes e ingresos
El estudio de Fedea compara lo que se ingresa en cada uno de los transportes con sus costes. En la parte de los ingresos se suman los peajes o tasas que pagan los usuarios y las operadoras. Por ejemplo, en el caso de los aeropuertos son las compañías las que pagan a AENA tras haber cobrado de los viajeros las tasas aeroportuarias. Además, a este pago directo se le añaden los impuestos específicos de cada actividad (por ejemplo, el de hidrocarburos en el transporte por carretera). A esa cifra se le restan las subvenciones que recibe cada medio (desde el Plan PIVE para los coches a las ayudas al ferrocarril para mantener abiertas líneas no rentables). Y el resultado se entiende que es el importe neto que los usuarios de la infraestructura pagan por su uso.
Con esta cifra de los ingresos en la mano, los autores quieren averiguar si se cubren o no los costes de cada modo de transporte. ¿Y qué se incluye aquí? Pues han decidido dividir en dos la comparativa: en primer lugar, se analiza qué parte del coste de la infraestructura se paga con los ingresos anteriormente descritos. Pero hay otros costes indirectos que también forman parte del informe: costes externos de accidentes y costes medioambientales (contaminación, ruido, cambio climático…). Como estos últimos son más complicados de medir y además están sujetos a cierta discusión, el informe se ha planteado dos escenarios: coste medioambiental asociado al cambio climático alto y bajo. Evidentemente, en el caso del coste de las infraestructuras, lo que se hace es anualizar el total: se imputa al año estudiado (2013) el coste de la amortización para ese ejercicio. Los criterios de amortización son los usados por los diferentes operadores en sus cuentas (por ejemplo, 50 años en el caso de las carreteras y 100 años en el ferrocarril).
Pues bien, como decimos, el estudio lo que hace es recoger todos los ingresos del transporte no urbano en España a lo largo del año 2013. En los siguientes gráficos se resumen sus conclusiones más relevantes:
Estos son los ingresos derivados de los diferentes modos de transporte en España a lo largo de un año. Como vemos, los conductores españoles, con sus impuestos, son los que más contribuyen al sostenimiento de la obra pública.
Como hemos dicho, los costes se dividen en tres partes: infraestructura, accidente y medioambientales (con dos escenarios diferentes para este último tipo).
Todos los grandes medios de transporte reciben subvenciones, pero es el tren el más beneficiado.
Este gráfico es muy importante. Muestra cuánto del coste de la infraestructura se paga con lo que abonan sus usuarios y operadores de una forma u otra. Como vemos, en el caso del transporte por carretera, tanto si metemos las subvenciones (que hacen que baje algo el porcentaje) como si no, los usuarios pagan más que de sobra lo que costó construir las vías por las que circulan: 142-144%.
No se puede decir lo mismo del ferrocarril. Si miramos ingresos vs costes: sólo el 26% de la infraestructura se paga por el usuario a través del canon que abonan las diferentes operadoras al gestor de infraestructuras. Pero es que hay más porque, como hemos dicho, este medio de transporte recibe fuertes subvenciones del Estado. Pues bien, si se restan esas cantidades, la cifra es negativa: es decir, el tren recibe más dinero en subvenciones de lo que recauda por ingresos operativos. Ya no es que no pague la infraestructura (en este caso, alguien podría decir que por poco que pague, algo se amortiza porque la obra ya está hecha): es que a los contribuyentes españoles nos cuesta dinero ponerlo en marcha.
Como han repetido los autores a lo largo de la presentación, hay más razones que las estrictamente económicas para construir una infraestructura o mantener una línea abierta. Pero, cuidado, incluso así, estas cifras deberían llevarnos a una reflexión.
En el siguiente gráfico, se añade el resto de costes que los autores del estudio consideran que se deben tener en cuenta. Como vemos, según este informe de Fedea, si sumamos costes medioambientales y de accidentes, no hay ningún medio de transporte que cubra el 100% de los costes que genera. Repetimos: esto no quiere decir que haya que cerrar todas las carreteras. Entre otras cosas porque los beneficios económicos de las infraestructuras pueden ir más allá del puro cálculo ingresos/costes. Además, no es fácil encontrar una forma de cobrar a los usuarios todos los costes indirectos (por ejemplo, medioambientales). Es razonable pensar que éste es uno de esos bienes que tiene sentido que en parte se pague vía impuestos. Pero sí son cifras para un interesante debate, ¿cuánto pagan los usuarios, de qué forma? ¿Merecen la pena todas y cada una de estas obras?
Esta última pregunta es clave. Los autores del informe han repetido varias veces durante la presentación que a la hora de decidir si construir o no una infraestructura o cómo pagar la misma (si vía usuario o vía presupuesto) hay muchos elementos a tener en cuenta, pero que éste de los costes cubiertos es uno más (y no menor) de esos factores que hay que considerar y demasiadas veces en nuestro país ha quedado sepultado por consideraciones de otra índole.
Por ejemplo, en el último gráfico tenemos los costes e ingresos del ferrocarril, divididos entre mercancías y viajeros. Y a su vez el del ferrocarril de viajeros dividido entre alta velocidad y resto de servicios. Hemos usado el gráfico de coste de infraestructuras porque en el caso de este medio de transporte los demás costes son muy pequeños y apenas cambian el resultado final.
Pues bien, lo que podemos ver es que las empresas de mercancías pagan sólo el 14% de los costes de las infraestructuras que utilizan y en el caso de los viajeros no llegan al 30%. Pero además, este último modo de transporte, si quitamos las subvenciones (muy importantes en algunos servicios como cercanías o regionales), ya está en pérdidas operativas: gasta más de lo que ingresa cada año. Y como vemos, no es el AVE el culpable, aunque tampoco este medio cubre los costes de sus obras y los autores del informe han sido muy críticos con la forma en la que se ha desarrollado en España. Son los servicios convencionales los que salen peor parados. Las ayudas que reciben los operadores del Estado son mucho más elevadas de los ingresos que se recaudan a los usuarios. De nuevo, ni todas las líneas convencionales son deficitarias ni hay por qué cerrar todos los trayectos que no cubran costes. Ahí tenemos otra discusión interesante. Pero no se puede obviar que el dato es sangrante: el transporte convencional de pasajeros en España ni siquiera es capaz de mantener el equilibrio económico si excluimos el que debería ser su principal coste, el de las infraestructuras.