Ni con expertos, ni sin expertos. Con acuerdo con Cataluña o con referéndum y artículo 155. Con comisiones en el Congreso o legislando por Decreto. Sea cual sea el escenario, Soraya Sáenz de Santamaría (que, hay que recordar, además de vicepresidenta es ministra para las Administraciones Territoriales en esta legislatura) y Cristóbal Montoro lo tienen muy complicado para sacar adelante el tan traído y llevado nuevo sistema de financiación autonómica que se espera para los próximos meses.
Posiblemente no hay un tema en España tan radioactivo. Como explicamos en su momento, existen incentivos muy perversos alrededor de esta cuestión que empujan a cada Ejecutivo autonómico a buscar el conflicto, para aparecer ante sus ciudadanos como los más ardorosos defensores de sus intereses y por la posibilidad de echar las culpas de cualquier problema presupuestario futuro al maltrato (real o ficticio) del Gobierno central.
Quizás no tenga mucho sentido preguntarse ahora de qué polvos vienen estos lodos o si el esquema institucional diseñado hace ya cuatro décadas hacía inevitable este resultado o ha sido producto de una degeneración inesperada. Pero la realidad es la que es. Y lo cierto es que estamos ante un sistema de financiación complejo, poco transparente, polémico y que, para rematar la situación, casi ninguno de los actores implicados considera satisfactorio.
Con este punto de partida, hace unos meses, Sáenz de Santamaría y Montoro convocaron a un grupo de expertos para que pusieran sobre la mesa sus propuestas para la apertura del proceso de reforma. No quiere esto decir que el documento que los sabios entregaron se vaya a transponer de forma directa (entre otras cosas porque hay muchas cuestiones que el texto no cierra y aplaza a la necesaria negociación política) pero sí será un punto de partida y pesará en el resultado final.
¿Y cuál será ese resultado? Pues, por todo lo dicho anteriormente, no es sencillo anticiparlo, pero sí se puede intuir algunos aspectos. Madrid y Cataluña, las regiones más ricas del régimen común y que más aportan a la caja común, serán las más beneficiadas junto con Valencia, la gran perjudicada del modelo vigente. En sentido contrario, las comunidades que mejor paradas han salido del actual sistema de financiación (Cantabria, Extremadura, Castilla y León) saldrán perdiendo, aunque sea en términos relativos. Por cierto, que este resultado no tiene su origen en una oscura conspiración centralista o castellanista, hay que recordar que el modelo fue pactado en una negociación bilateral entre José Luis Rodríguez Zapatero y sus socios de ERC, y que Cataluña, Andalucía y Baleares fueron en su momento las partidarias más entusiastas del sistema.
Las cifras
Este lunes, Ángel de la Fuente, director de FEDEA y miembro del grupo de sabios convocado por el Gobierno, presentaba su informe "Simulaciones del modelo propuesto por la Comisión de Expertos para la revisión del sistema de financiación de las comunidades autónomas de régimen común". Es un documento extenso y que incluye incluso una hoja de cálculo para que cada uno pueda simular cómo evolucionaría la financiación de cada comunidad autónoma según diferentes supuestos. Aunque es un texto accesible, claro y directo, sólo con su lectura ya se puede hacer uno a la idea de la complejidad de la tarea y de las múltiples cuestiones (en ocasiones contradictorias entre sí) que habrá que tener en cuenta.
Por ejemplo, en el apartado 4, De la Fuente se plantea cómo sería la financiación con el nuevo modelo planteado por los expertos en un escenario continuista (esto no quiere decir mantener el sistema, sino las reglas de cálculo de población ajustada y otros factores correctores que se usan ahora mismo para ponderar el peso de cada región). En este punto, el autor dedica un epígrafe a "los efectos de la restricción del statu quo": ese pacto implícito que obliga a que ninguna región salga perjudicada por una reforma.
Ésta es una restricción que tiene sentido desde un punto de vista político, pero que hace muy complicada cualquier aproximación técnica al problema. Porque incluso si se consigue que en términos absolutos todas suban, en términos relativos será imposible que un nuevo modelo no genere ganadores y perdedores (o grandes ganadores y pequeños ganadores o incluso algunos que se quedan igual que antes).
Esto puede verse en la siguiente tabla. En la primera columna tenemos la situación real en 2015. La segunda columna nos muestra cómo sería ese mismo año con el nuevo modelo y la aplicación de lo que el autor denomina "complemento de statu quo": nadie puede perder ni un euro en financiación por habitante ajustado. A partir de ahí, se inicia un período de transición desde 2018 (es el denominado "año 1") en el que ese "complemento de statu quo" iría reduciéndose hasta desaparecer por completo cinco ejercicios después.
Como hemos explicado, esto es simplemente una simulación que depende de numerosos supuestos: que se aplique el sistema de financiación planteado por los expertos, que se mantengan los actuales criterios de ajuste de la población y que el Fondo de Nivelación incluido en la propuesta se aplique en su primera variante (los expertos planteaban dos alternativas en este tema).
Pero incluso así, nos puede dar una idea de hacia dónde apuntan los resultados.
En la parte de arriba de la tabla están las cifras en euros y en la de debajo aparecen en términos relativos, asumiendo una cifra de 100 para la media de las comunidades de régimen común. Destacan los siguientes aspectos:
- En términos absolutos, sólo hay tres resultados negativos. Es decir, tres cifras de financiación en euros por habitante ajustado que sean menores (con el nuevo modelo y la desaparición progresiva del factor statu quo) a las actuales. Están marcadas en negrita en la tabla y corresponden a los años 4 y 5 de Cantabria y al año 5 de Extremadura. Esto quiere decir que, salvo en estos casos, todas las demás autonomías tendrían más dinero disponible por habitante que antes de la reforma. Está claro que éste sería un caramelo muy atractivo para conseguir el consenso que busca el Gobierno.
Además, el propio De la Fuente advierte que la cantidad necesaria para compensar a las dos regiones perdedoras es pequeña respecto del coste total del sistema por lo que se podría idear algún tipo de ajuste:
Las dos únicas excepciones a esta regla afectan a Cantabria en los años 4 y 5 de vigencia del nuevo sistema y a Extremadura en el año 5, con una pérdida total de 80 millones de euros en relación al statu quo en este último ejercicio. Este resultado sugiere que podría ofrecerse a las CCAA una cláusula de salvaguardia, limitando en caso de necesidad la reducción de la compensación de statu quo y alargando el período transitorio de forma que ninguna comunidad caiga en términos absolutos por debajo del statu quo.
- En términos relativos, como no podía ser de otra manera, la cosa cambia y sí hay ganadores y perdedores. Esto no quiere decir que la propuesta sea injusta. Puede que esas regiones que salen malparadas en términos relativos con el nuevo modelo estuvieran sobrefinanciadas con el antiguo. O no. Ésa es otra discusión. Pero en cualquier caso será una cuestión que habrá que manejar con mucho tacto.
En la siguiente tabla resumimos las diferencias en euros y en base cien. Hemos restado las cifras de la primera (statu quo) y última columna (año 5).
Como vemos, se cumple lo que apuntábamos antes:
- En euros por habitante, sólo Cantabria y Extremadura estarían peor que en la actualidad y por una cifra relativamente pequeña. Teniendo en cuenta además el reducido peso en población de ambas regiones, sería relativamente sencillo y barato cubrir esa diferencia.
- El nuevo modelo propuesto por los expertos iguala en términos generales la situación de las comunidades autónomas. Con el actual modelo, las diferencias en financiación por habitante son de casi treinta puntos entre la más beneficiada (Cantabria, 121,4 sobre 100) y la menos (Valencia, 92,1). Tras el cambio, sería Madrid la que más ingresaría por habitante ajustado (106,3) y Extremadura la que menos (95,6), con una diferencia de sólo 11 puntos entre una y otra.
- Extremadura, Cantabria y La Rioja son las que más pierden en términos relativos. De estar sobrefinanciadas tanto respecto a su recaudación como en términos de ingresos por habitante ajustado pasan a estar por debajo de la media.
- La razón del cambio (y la base sobre la que se sostiene el nuevo modelo) es que hay una mayor equiparación entre recaudación tributaria de cada región e ingresos del sistema. Ni mucho menos quiere esto decir que el modelo propuesto termine con las transferencias entre regiones (si Madrid se quedase todo lo que se recauda en su territorio le tocaría mucho más que ese 106,3 del que hablábamos en el anterior párrafo) pero sí se limita algo respecto a la situación actual. Por eso el resultado final, tanto en términos relativos como absolutos, implica que las que más recaudan y tienen una renta más elevada son también las que más ganan con el nuevo sistema: por ejemplo, Madrid obtendría 631 euros más por habitante ajustado.