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Los políticos tendrán manga ancha para disparar el déficit público

La reforma constitucional sólo limita el déficit que se puede registrar en caso de pleno empleo. Además, este máximo -del 0,4%- se puede elevar.

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La reforma constitucional pactada entre PSOE y PP para limitar el déficit y la deuda modifica el artículo 135 de la Carta Magna, introduciendo ciertos criterios y principios a fin de garantizar la ansiada estabilidad presupuestaria (déficit cero, es decir, que los ingresos igualen a los gastos). Los responsables de ambos partidos han alabado las ventajas de dicho cambio normativo, insistiendo en que la reforma evitará los errores presupuestarios cometidos estos últimos años, y cuyo resultado es la actual crisis de deuda en la zona euro.

La pregunta consiste, pues, en saber si realmente funcionará. Sin embargo, el articulado del texto muestra que dicho objetivo no se cumplirá. El Estado podrá seguir disparando el déficit público hasta tasas similares a las alcanzadas en la presente crisis económica si así lo estiman los políticos, con lo que el laureado límite, simplemente, no existe.

Y ello, debido a dos puntos muy concretos de la reforma: por un lado, tan sólo limita el "déficit estructural" y, por otro, tal techo se podrá suspender en base a numerosas excepciones. A continuación, las principales claves que introduce la reforma y su significado en la práctica:

1. Ya existe un límite

El primer punto a tener en cuenta es que España ya cuenta con un límite legal en materia de déficit y deuda llamado Pacto de Estabilidad y Crecimiento de la UE, un tratado internacional de obligado cumplimiento y plenamente integrado en el ordenamiento jurídico español. Este techo, aplicable a todos los países de la zona euro, impone, como máximo, un déficit del 3% y una deuda del 60% del PIB.

Sin embargo, este techo se ha incumplido reiteradamente desde el nacimiento del euro, no sólo en épocas de recesión -donde se permite sobrepasarlo- sino, incluso, en etapas de crecimiento.

2. No incluye ninguna cifra

La reforma constitucional no incluye ninguna cifra concreta, y alude al desarrollo de una futura Ley Orgánica que deberá estar aprobada antes de 30 de junio de 2012, tal y como marcaron Merkel Y Sarkozy.

Según el pacto político alcanzado, esta Ley Orgánica fijará en un 0,4% del PIB el "déficit estructural" global máximo del conjunto de las Administraciones Públicas, y sólo a partir de 2020: el déficit estructural del Estado no podrá superar el 0,26% del PIB; el de cada comunidad autónoma no podrá superar el 0,14% de su PIB; las entidades locales deberán presentar equilibrio presupuestario (déficit cero).

3. Sólo se refiere al "déficit estructural"

Ésta es una de las grandes claves de la reforma. En ningún caso afecta al déficit público total, como sí establece el citado Pacto europeo. El único límite constitucional se impone sobre el "déficit estructural", es decir, descontando el impacto del ciclo económico en el gasto y los ingresos públicos. O dicho de otro modo, según la definición estándar, "déficit estructural" significa gastar más de lo que se ingresa cuando la economía se encuentra en estado de pleno empleo -algo casi inédito en historia de España-.

De este modo, el déficit "estructural" no tiene en cuenta el efecto de los denominados "estabilizadores automáticos" sobre las cuentas públicas. Cuando el PIB crece, los ingresos suben y el gasto cae; cuando el PIB decrece (recesión), los ingresos caen y el gasto público crece. Y ello, sin que el Gobierno de turno modifique la política fiscal o presupuestaria.

Tal y como señala el acuerdo alcanzado entre PP y PSOE:

A los efectos del contenido de la citada ley orgánica, se entenderá por saldo estructural aquel que se deriva de no considerar los ingresos y gastos públicos relacionados con las expansiones y recesiones normales de los ciclos económicos, garantizando así la sostenibilidad a largo plazo de los servicios públicos fundamentales.

Esta definición tiene enormes implicaciones, ya que convierte la reforma en un mero papel mojado, sin efecto alguno en la práctica.

Así, por ejemplo, España pasó de tener un superávit del 1,9% en 2007 a un déficit del 11,1% del PIB en 2009, una diferencia de 13 puntos porcentuales. Casi la mitad de este descuadre se debió al desplome de la recaudación de impuestos, y la otra mitad al incremento de gasto público en esos años. Por el lado del gasto destaca, sobre todo, el aumento de las prestaciones por desempleo -2,9 puntos porcentuales más-.

¿Resultado? De esos 13 puntos, 9 puntos fueron causados por los "estabilizadores automáticos" y tan sólo 4 por las decisiones discrecionales de las administraciones -planes de "estímulo" como el Plan E, por ejemplo-. Esto significa que si la reforma pactada por PP y PSOE ya hubiera estado vigente durante la actual crisis, el déficit público en 2009 habría rondado el 7% del PIB.

Otro ejemplo. España registró un déficit total del 9,2% del PIB. Según los datos oficiales de la OCDE, 4,9 puntos son "déficit estructural" y 4,3 se deben a los estabilizadores automáticos. Según la reforma, España habría podido registrar en 2010 un déficit total del 4,7% del PIB: el 4,3% de estabilizadores más el 0,4% de déficit estructural máximo que impondrá ahora la Constitución.

4. Muchas excepciones

Pero la situación aún es más grave si se analiza el punto 4 del texto acordado:

Los límites de déficit estructural y de volumen de deuda pública sólo podrán superarse en caso de catástrofes naturales, recesión económica o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control del Estado y perjudiquen considerablemente la situación financiera o la sostenibilidad económica o social del Estado, apreciadas por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso de los Diputados.

Es decir, el Gobierno de turno podrá elevar el límite del 0,4% de "déficit estructural" en caso de recesión si logra el respaldo del Congreso por mayoría absoluta, abriendo así las puertas de par en par a la aprobación de planes de estímulo y gasto discrecional, como ha sucedido estos años, para tratar de impulsar la economía.

Además, bajo "situaciones de emergencia extraordinaria" se podría incluir todo tipo de casos, desde el rescate público de bancos y empresas, hasta la aplicación de nuevos subsidios, ayudas, rentas públicas...

¿Conclusión? Esta reforma permitiría registrar nuevamente un déficit público de dos dígitos, superior al 10%, como en 2009, ya que no tiene en cuenta el gran impacto de los "estabilizadores automáticos" en las cuentas públicas y permite, además, elevar el límite del 0,4% de "déficit estructural".

5. Otros aspectos

Salvando las excepciones anteriores, el límite de "déficit estructural" del 0,4% inicial podrá ser modificado si así lo establece Bruselas. El volumen de deuda del conjunto de las administraciones públicas no podrá superar el 60% del PIB que marca la UE.

Por último, la futura ley orgánica regulará la distribución de los límites de déficit y de deuda entre las distintas administraciones públicas, los supuestos excepcionales de superación de los mismos y la forma y plazo de corrección de las desviaciones que sobre uno y otro pudieran producirse. Igualmente, regulará la metodología y el procedimiento para el cálculo del déficit estructural y la responsabilidad de cada administración en caso de incumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria.

Así pues, los detalles, el reglamento de la reforma, dependerán de una Ley Orgánica, cuya modificación se podrá aprobar por mayoría absoluta del Congreso. 

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