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AENA adultera los procedimientos cuando sanciona a las aerolíneas

En todo proceso administrativo, denunciante, instructor y sancionador son entes distintos. Pero en AENA las sanciones se cocinan en el mismo órgano.

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Las irregularidades en el Ministerio de Fomento y AENA continúan aflorando. Tal y como avanzó Libre Mercado, el ente aeroportuario ocultó infracciones de algunas aerolíneas, blanqueó vuelos irregulares e impuso sanciones de forma arbitraria, dañando los derechos de consumidores y usuarios e, incluso, inflando datos económicos de los aeropuertos coordinados.

Ahora, Libre Mercado desvela en exclusiva que, en los escasos procedimientos sancionadores abiertos desde 2004 -cuando entró en vigor la Ley de Seguridad Aérea- por incumplimiento de slots (permisos horarios de despegue y aterrizaje), el instructor real de los mismos era la propia División de Coordinación de Slots, convirtiéndose así en juez y parte. Esta división, perteneciente a AENA, es la encargada de conceder y gestionar los slots en los principales aeropuertos españoles, así como de denunciar las irregularidades detectadas en esta materia a las autoridades competentes que, según la ley, son las encargadas de instruir y resolver el procedimiento.

Sin embargo, el proceso no transcurría de este modo ya que, en realidad, tanto la instrucción como la resolución de los procedimientos sancionadores eran gestionados por la propia unidad de slots (denunciante), lo cual implica adulterar este tipo de procesos. No en vano, en materia de Derecho tan importante es el contenido como las formas. El derecho administrativo sancionador se rige por parecidos, que no iguales, principios que el derecho penal, pero en ambos se señala que debe haber una nítida separación entre denunciante, órgano instructor y órgano sancionador.

AENA y, por tanto, Fomento no cumple de forma estricta los principios jurídicos que rigen el procedimiento administrativo sancionador, a la vista de los correos electrónicos internos y los expedientes sancionadores completos a los que ha tenido acceso este periódico.

El procedimiento sancionador debía seguir la siguiente senda procedimental (basada en la información facilitada a las compañías aéreas y a sus representantes legales):

  1. Denunciante: Director de Operaciones y Sistemas de Red de AENA.
  2. Apertura de iniciación de procedimiento sancionador: Dirección General de Aviación Civil (DGAC) antes, Agencia Estatal de Seguridad Aérea hoy.
  3. Comunicación al Instructor designado e inicio de la instrucción: director del aeropuerto de AENA en el que operó la aerolínea denunciada.
  4. Alegaciones de la compañía aérea ante el Instructor.
  5. Propuesta de resolución del Instructor y traslado del expediente al órgano sancionador (Ministerio de Fomento).
  6. Resolución sancionadora: Dirección General de Aviación Civil (antes), Dirección de la Agencia Estatal de Seguridad Aérea (hoy).

Pero, en realidad, lo que sucedía era esto, según las mismas fuentes de AENA que elaboraban y desarrollaban este tipo de procedimientos, cuyas sanciones han supuesto millones de euros para las aerolíneas infractoras:

  1. Denunciante: División de Coordinación de Slots de AENA, pero quien firmaba la denuncia era el Director de Operaciones y Sistemas de Red de AENA (primer hombre de paja).
  2. Apertura de iniciación de procedimiento sancionador: Dirección General de Aviación Civil (DGAC) en el momento en que transcurrieron los hechos.
  3. Comunicación interna del acuerdo del Director de la DGAC a la División de Coordinación de Slots de AENA para que instruyera el expediente sancionador, quedándose una copia de las actuaciones.
  4. Comunicación oficial del Director de Operaciones y Sistemas de Red (el que había sido denunciante) al Instructor, con traslado del expediente original (director de aeropuerto afectado, segundo hombre de paja). Internamente la División de Coordinación de Slots se ponía en contacto con el Instructor para ir dándole las instrucciones precisas de cómo debía llevar la instrucción del procedimiento.
  5. Alegaciones de la compañía aérea presentadas ante el Instructor, pero que luego eran remitidas internamente a la División de Coordinación de Slots (verdadero instructor del procedimiento).
  6. Propuesta de resolución de la División de Coordinación de Slots que, de nuevo, es enviada por vía interna al instructor del expediente que, posteriormente, la firma.
  7. Petición oficial del expediente original por parte del Director de Operaciones y Sistemas de Red (que seguía siendo el denunciante), expediente que irá del Instructor a la División de Coordinación de Slots y eliminará los documentos que prueben ese trasiego de los expedientes.
  8. Comunicación interna de la resolución sancionadora elaborada por la División de Coordinación de Slots al Ministerio de Fomento (en formato Word y con los campos de fecha en blanco) para su firma por el Director General de Aviación Civil (tercer hombre de paja).
  9. Traslado del expediente original de la División de Coordinación de Slots al Ministerio de Fomento.

Primer hombre de paja

El jefe de la División de Slots, Ignacio Monasterio Díez, era el encargado de valorar la "petición razonada de iniciación de procedimiento sancionador", en base a las irregularidades que detectaba su propia unidad sobre el cumplimiento de permisos de aterrizaje y despegue de las aerolíneas en los aeropuertos de AENA.

Dicha "petición" equivale a una denuncia, recibiendo tal nombre para significar que procede de una Administración Pública, solicitándose así que se incoe un procedimiento sancionador por la Autoridad competente. Posteriormente, tal petición era firmada por Fernando Martínez Marco, Director de Operaciones de Red en el momento en que acontecieron los hechos, con el objeto de desviar la atención de la División de Coordinación de Slots que iba a ser luego el instructor real de los procedimientos sancionadores.

Aquí debería terminar la actuación del denunciante ya que, según el Reglamento de procedimientos sancionadores administrativos (RD 1398/1993), una vez abierto el expediente (acuerdo de iniciación) por la DGAC éste "se comunicará al instructor, con traslado de cuantas actuaciones existan al respecto [...] " (artículo 13.2).

Sin embargo, el Director de Operaciones era el primer hombre de paja, en el sentido de que su función en este ámbito, en realidad, se limitaba a firmar la denuncia y a ejercer de correo de transmisión entre la División de Slots (denunciante) y el órgano instructor (director del aeropuerto afectado) y sancionador (Dirección General de Aviación Civil), según estas mismas fuentes.

Así, en el expediente completo abierto contra Air Pullmantur en 2005 se observa que no fue la Dirección General de Aviación Civil quien le envío el acuerdo de iniciación firmado por el Director de la DGAC (Manuel Bautista Pérez) al instructor (Miguel Ángel Oleaga, director de Barajas), sino que fue Fernando Martínez, el denunciante formal.

El denunciante también le pide al instructor que le mande el expediente completo una vez concluido.

Y, por último, es igualmente Martínez quien envía el expediente completo a la DGAC (Eugenia Llorens, subdirectora general de Transporte Aéreo de la Dirección General de Aviación Civil), junto con las "proformas de las resoluciones de los procedimientos sancionadores" -el borrador de resolución-. Es decir, que la Autoridad Aeronáutica no sólo conocía la adulteración del procedimiento administrativo sancionador sino que participaba del mismo, tal y como se mostrará a continuación (tercer hombre de paja).

Segundo hombre de paja

Pero, ¿a qué se debe este trasiego de papeles desde el denunciante formal (Martínez) al resto de entes implicados en la instrucción? La respuesta radica en que tanto la instrucción como la resolución de los expedientes se elaboraban en la División de Slots (denunciante real).

El acuerdo de iniciación era enviado por la DGAC (Fomento) a la División de Slots, que hacía una fotocopia de lo actuado y remitía posteriormente los originales al Instructor (el director del aeropuerto afectado). Éste era, precisamente, el segundo hombre de paja, ya que se limitaba a seguir las instrucciones que le llegaban desde la División de Monasterio, ocultándose este hecho a las aerolíneas implicadas.

Así queda constatado en multitud de correos cruzados entre la División de Slots y los instructores, como en el caso de los procedimientos abiertos contra Skyeurope, Air Berlin o Vueling instruidos por el Aeropuerto de Barcelona.

De hecho, en el siguiente cruce de correos sobre el procedimiento contra Skyeurope, la jefa de División de Operaciones del Aeropuerto de Barcelona en 2007 (Sagrario Díaz), que aparece designada por el Director General de Aviación Civil como Secretaría de ese procedimiento sancionador, le traslada una serie de dudas a Paloma Enabral (Jefa del Departamento de Seguimiento de la División de Slots) tras una reunión mantenida con la aerolínea:

Buenos días Paloma, el jueves tuvimos una reunión con Skyeurope donde nos entregaron la información que te he hecho llegar en mi correo anterior. Quería comentarte que además de entregarnos la documentación querían hacernos llegar una serie de comentarios por su parte

Insistieron en infinidad de ocasiones que por parte de ellos no hubo intencionalidad en incumplir con los slots autorizados y que todo fue debido a causas operativas.

2.- Manifestaron que entendían el documento que envió Aena como "no objetivo" y llegaron a preguntarnos quien eran las personas que participaban en la instrucción del expediente (no les dimos nombres hablamos de un equipo de trabajo y el visto bueno del aeropuerto) además les parece no adecuado que Aena sea quien instruya el expediente, nosotros tratamos de explicarles que el expediente es de DGAC y que finalmente ellos son quien deciden a la vista de la información que se aporta

3.- Consideran elevadísima la sanción impuesta y solicitaron insistentemente si se puede no sancionar o al menos reducir al cuantía (llegaron a terminar la reunión diciendo que del resultado del expediente depende el trabajo de alguno de ellos) [...]

4.- También manifestaron que deberíamos tener en cuenta que ellos han cambiado y que ya operan correctamente lo que debería de ser un argumento para demostrar la no intencionalidad y para minorarles la sanción

5.- Solicitaron explicación de porqué se les sancionaba con 6.000 euros por vuelo cuando lo mínimo son 3.000

A lo que Enabral contesta lo siguiente:

1- No tenían slots muchos de los días. ¿No era intencionado? Además yo personalmente me reuní con ellos en una Conferencia de IATA y me dijeron tranquilamente que no iban a dejar de operar ni de incumplir si no conseguían los slots que querían.

2- Tienen derecho a alegar lo que consideren oportuno y además pueden recusar al Instructor si lo consideran necesario. No obstante el Instructor ya sabes es el Director y la secretaria tú, como responsable de Operaciones en ese aeropuerto. El resto de los participantes serán los que necesite el Instructor para realizar su tarea.

3- La sanción puede bajar y veremos sus alegaciones. No es nuestra intención gravar la pena, nosotros no nos llevamos nada. Queremos que sea una advertencia seria (con carga económica por supuesto), con un objetivo disuasorio [...]

4 y 5- Lo tendremos en cuenta y rebajaremos la sanción a la mínima aunque solo sea por ese motivo. Es fundamental ver que la cía recapacita y cambia su comportamiento. Objetivo cumplido.

Tercer hombre de paja

De igual forma, una vez concluidas las actuaciones por el Instructor, el expediente seguía el camino inverso (Aeropuerto afectado - Coordinación de Slots - DGAC), haciéndose desaparecer los documentos internos que prueban este trasiego de los expedientes originales que luego se remitían a los Tribunales de Justicia en caso de que la compañía sancionada decidiera recurrir.

De hecho, la intervención en la instrucción de la División de Slots no terminaba aquí ya que, antes de enviar el expediente original al Ministerio de Fomento (DGAC), se enviaba un correo electrónico con la resolución sancionadora en un documento word, dejando, fecha y firma en blanco para que la autoridad competente (Dirección General de Aviación Civil) finalmente la rubricara. Éste era el tercer hombre de paja.

Según las fuentes encargadas de redactar tales resoluciones -pertenecientes a la División de Slots-, se tenía la delicadeza de poner en el encabezado "Proforma de...", pero siendo un documento word finalmente se borraba y se dejaba tal cual la resolución sancionadora enviada. A continuación se muestran algunos de los correos cruzados entre la División de Slots y la DGAC (órgano sancionador), en donde se muestra que las resoluciones (bajo el nombre de "proforma") eran redactadas de antemano por el ente denunciante.

Los recursos iniciados por las aerolíneas afectadas a las resoluciones sancionadoras se plantean en primera instancia ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo y, posteriormente, ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional. En ningún caso, los jueces y magistrados han tenido conocimiento de que la instrucción real de dichos procedimientos parten de la misma unidad administrativa, la División de Coordinación de Slots de AENA (Fomento).

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