El pasado lunes, la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF) presentó el primer capítulo del Spending Review, el proceso de revisión integral del gasto público que ha llevado a cabo en los últimos meses. Este primer informe estaba dedicado a la política de subvenciones y generó muchos titulares que se podrían resumir en esos 14.300 millones de los que hablan los autores del trabajo que cada año se entregan en subvenciones en España. Los resultados de la investigación apuntan a la falta de control, nula planificación, deficiente fiscalización y ausencia de sanciones a los que incumplen las condiciones de concesión de esas ayudas. En resumen, un desastre.
Y sí, los medios hemos informado al respecto. Pero leyendo el informe de la AIReF llama la atención el poco ruido que ha generado. Porque no hablamos, ni mucho menos, de un tema menor. Es uno de los pilares básicos del gasto público, una partida creciente y de la que tiran todas las administraciones y partidos. Quizás por eso tampoco ha habido grandes acusaciones ni se ha convertido en un tema de debate político. Porque todos tienen algo que callar.
Ésta podría ser la primera enseñanza del documento, una que no viene en el mismo pero que se puede extraer viendo la (no) reacción a su publicación: éste es un tema que molesta y en el que no hay demasiado interés en hurgar. Pero hay más conclusiones que podemos extraer del mismo. Las siguientes son sólo algunas de las más destacadas:
- No son 14.300 millones. Es paradójico, pero lo más destacado del informe es precisamente lo que no dice. Porque ni siquiera la AIReF lo sabe: cuánto dinero gastan las administraciones públicas españolas en subvenciones. No hay una cifra. Los autores lo dejan claro: "No es posible determinar el volumen de gasto total en subvenciones públicas en España dado que no hay una única fuente ni existe un concepto único de subvención".
A partir de ahí, tomando la definición de "subvención" de la Ley General de Subvenciones y los datos (incompletos) de la Base de Datos Nacional de Subvenciones (BDNS), se ha realizado una estimación que da como resultado la famosa cifra de los 14.300 millones. Pero no deja de ser una estimación que, además, deja fuera muchas otras partidas que podrían entrar perfectamente dentro de este concepto. Incluso, la AIReF admite que en el 8% de las convocatorias el campo de "dotación financiera" está incompleto. Con una definición más amplia de subvención, que recogiera todas las ayudas públicas sin contraprestación directa, podríamos acercarnos a los 30.000 millones de euros de gasto total.
Y por cierto, un apunte interesante. De esos 14.300 millones sobre los que más o menos se tiene un cierto control, 9.700 millones se gastan desde las comunidades autónomas, 3.000 millones desde la Administración Central y 1.600 millones desde los ayuntamientos. También aquí el reparto es llamativo.
- No es el chocolate del loro. Esto es importante porque cuestiona uno de los grandes argumentos sobre el gasto público en España: que está muy ajustado, que es complicado de reducir en una cantidad apreciable o que eliminar las partidas más llamativas (desde coches oficiales a subvenciones un tanto extrañas) apenas supondrían un mínimo recorte en el total.
Y es cierto que muchas veces los medios nos hacemos eco de noticias sobre subvenciones con títulos algo estrafalarios, de esas que llaman mucho la atención pero en términos presupuestarios no son muy relevantes. Pero cuidado, 14.300 millones (si tomamos la cifra más conservadora) no es una cantidad despreciable. Hablamos, más o menos, de la mitad del déficit o la mitad de lo que se destina al pago de intereses, o de un dinero que podría financiar casi la totalidad de lo que se dedica a las clases pasivas. El Estado español no acabaría con sus problemas financieros de un plumazo si eliminase de un día para otro estas subvenciones. Y aquí hay otro debate, sobre si habría que eliminarlas todas o no. No es éste el lugar para esa discusión. Pero lo que sí es relevante es que esa idea de que son cantidades menores, poco relevantes en el total del gasto público, es falsa.
- No hay ningún control:
Se aprecia una carencia generalizada de sistemas adecuados de seguimiento y evaluación ex post. La definición de indicadores observada en los Planes Estratégicos de Subvenciones (PES) es claramente deficitaria. En la mayoría de las ocasiones estos se limitan a indicadores de ejecución presupuestaria o de procedimiento (número de convocatorias, de solicitantes, de beneficiarios, de congresos, de publicaciones…), pero no se incluyen indicadores que permitan medir la consecución de objetivos, probablemente porque tampoco aparecen definidos con claridad sino en términos muy imprecisos
La crítica de la AIReF es demoledora. Ni hay planificación (en busca de tal o cual objetivo, ése sería otro debate) ni control sobre los resultados. Hay desconexión entre administraciones y dentro de las mismas. No hay una estrategia clara en cuanto al reparto de fondo o a los fines buscados.
En cualquier otro apartado del Presupuesto o si estuviera dedicado a una administración en concreto, una acusación así habría desatado una oleada de indignación. Aquí, quizás porque salpica a todos, no ha habido apenas reacciones.
Y una cuestión relevante: en España ha habido en los últimos años muchos escándalos de corrupción. Y alguno de ellos ha estado relacionado con las subvenciones. Pero no tantos como con otras cuestiones, como las recalificaciones urbanísticas o la concesión de contratos públicos a cambio de favores. Cabe preguntarse si el problema no es tanto sobre las conductas en uno y otro caso, como sobre la fiscalización de las mismas. Es decir, para un alcalde corrupto: ¿es más fácil darle dinero a un amigo a través de una subvención que inflando el contrato de construcción del polideportivo municipal? Pues leyendo el informe de la AIReF, como mínimo surge la duda. Quizás sí.
- No sabemos para qué: esta parte es consecuencia directa del anterior epígrafe. No hay control sobre cómo se conceden o sobre sus resultados. Y por lo tanto, tampoco sobre cuál es el objetivo último de este gasto. Por ejemplo, sobre los PES, el informe dice que las "deficiencias" en su elaboración provocan que "su valor como herramienta de planificación estratégica sea casi nulo".
Evidentemente, si no hay un objetivo claro, tampoco puede haber un seguimiento ex post acerca de si se cumplieron los fines que los políticos nos aseguran que buscan con estas subvenciones.
Esto es más relevante de lo que parece. El objetivo de cualquier política pública no es (o, mejor dicho, no debería ser) autoperpetuarse, sino solventar una determinada deficiencia. Por ejemplo, subvenciones a asociaciones culturales para mantener determinadas tradiciones o para realizar eventos culturales que de otra manera no se realizarían. Aquí hay dos discusiones: la primera es si es labor del Estado pagar esto. Otro debate interesante, pero en el que no vamos a entrar aquí. Pero incluso si la respuesta a la primera pregunta es positiva, queda otra cuestión: ¿se está logrando ese fin? ¿Hay más gente que accede a esos eventos que si no hubiera subvención? Porque la idea no es que haya una asociación que cobre del Estado (eso sí se logra con la subvención) sino que preste un servicio que la administración de turno considera importante. Eso es lo que no se está midiendo-fiscalizando en nuestro país. De hecho, la AIReF denuncia que también hay "deficiencias en los procedimientos de concesión, justificación y control, reintegro y sancionador".
Así, es difícil evitar la sensación de que estamos ante un sistema montado en parte para servirse a sí mismo: la lógica de muchas subvenciones no es cubrir una necesidad del ciudadano, sino la propia subvención y sus beneficiarios. Por supuesto, hablamos de 14.300 millones de euros de gasto, ejecutados a través de más de 30.000 convocatorias y con más de 1 millón de beneficiarios (quizás otra clave para el semi-silencio de esta semana es que, quien más quien menos, a casi todo el mundo le ha caído cerca, alguna vez, una subvención). Pues bien, con ese dinero, está claro que algo se hará. Habrá asociaciones que lo gasten bien, programas mejor diseñados que otros, administraciones más cuidadosas con sus fondos… Pero la pregunta no es ésa. La clave es ¿qué estamos consiguiendo a cambio? Para eso hay muchas menos respuestas.
- Ni siquiera es eficiente, sencillo o barato de gestionar: a primera vista puede parecer contradictorio con lo apuntado en los demás epígrafes, pero en realidad es la consecuencia lógica. La AIReF también denuncia que "hay una excesiva carga administrativa de los procedimientos de subvención (concesión, justificación, pago y comprobación) tanto para los centros gestores como para los beneficiarios".
Es decir, que para algo sobre lo que no existe control adecuado ni unos objetivos detallados… encima hay que cumplimentar una montaña de papeleo y adaptarse a una enorme y complicada burocracia. Y aquí nos vienen a la cabeza esos organismos (en este caso sobre todo de la administración) que justifican se existencia en… su existencia. Porque también hay mucho de esto en la política de subvenciones, un mundo con sus propias reglas, lejano para los extraños (que tienen complicado acceder al mismo, incluso aunque sus proyectos sean mejores para el fin último pretendido) y complicado de desmontar o limitar porque ha cobrado vida propia: desde funcionarios que deben su puesto a la vigilancia del cumplimiento de determinados requisitos, inútiles en sí mismos pero costosos de lograr, a consultores que se dedican a realizar los proyectos que luego se presentarán en busca de esa subvención. ¿Cuántas de esas asociaciones que piden una ayuda dedican una parte cada vez más importante de sus recursos a convencer a la administración de que merecen esa ayuda y de que cumplen con los requisitos para recibirla?
- 1.051.136 beneficiarios únicos: como apuntábamos, seguro que muchos de ellos realizan una labor valiosa. Esto no está en el informe de la AIReF, pero cabe preguntarse si no se está creando un semi-Estado paralelo, al margen de las normas, mucho más estrictas, de la administración y la contratación pública. ¿Es éste el camino por el que se consolidan las nuevas redes clientelares?
Nombrar a un amigo, familiar o compañero ideológico para un puesto en un Ministerio no es sencillo. Como no lo es aprobar una oposición. Por eso, aquellos funcionarios de partido que aparecen en las novelas de Galdós ya no son la norma en las administraciones españolas. Algo habrá, en esos cargos de confianza, en esas empresas públicas apenas auditadas o en esos trabajadores que entran por la puerta de atrás y acaban consolidando plaza con concursos que parecen realizados a medida. Pero por ahí sí hay un cierto control.
El problema es que leyendo el informe de la AIReF queda la sensación de que la subvención puede ser la manera más sencilla de conseguir el mismo objetivo. Tanto desde el punto de vista personal (ayudar a alguien) como ideológico (promover desde un Estado, que se supone imparcial, una determinada agenda política).