No se sabe exactamente cuánto nos gastamos. Pero lo que parece evidente es que lo gastamos mal. Y no hablamos de un tema menor: son las Políticas Activas de Empleo (PAE), quizás la partida presupuestaria más importante en un país que soporta una tasa de paro que está de forma permanente muy por encima de la media europea.
Este miércoles, la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF) presentaba la tercera parte de su Spending Review, el conjunto de informes que está realizando sobre el gasto público en España. En este caso, está dedicado a las PAE y sus principales conclusiones son demoledoras: no se sabe cuánto nos gastamos exactamente en PAE, no hay "una adecuada coordinación entre el SEPE y las CCAA", el "sistema de subvenciones para la formación es cuestionable", la información sobre las oficinas de empleo es mala y no está centralizada, el contenido de los cursos de formación "no tiene presente las necesidades del mercado de trabajo" y la autonomía local de las propias oficinas "es escasa".
Las PAE son un tema muy polémico desde hace años. Por una parte, por una cuestión evidente: en todo lo que tiene que ver con el mercado de trabajo, España tiene mucho que mejorar. No es que la elevadísima tasa de paro se deba sólo a esto o sólo a las modalidades de contratación o sólo al resto de la normativa laboral. Pero todo suma y desde hace años todos los informes de expertos y organismos internacionales denuncian la ineficacia de las PAE para recolocar a los parados españoles. Esta semana la AIReF se suma a esas críticas.
Además, a este debate sobre la eficacia se ha sumado el que gira en torno a los problemas de corrupción en relación a los cursos de formación y al malgasto del dinero en los mismos. El caso de los ERE en Andalucía ha sido el más conocido, pero ha habido otras muchas noticias al respecto. De hecho, más allá de lo ocurrido en este caso, la sensación generalizada es que esos cursos de formación para parados están muy lejos de lo que necesitan los desempleados y de lo que piden las empresas; junto a esto, se cuestiona el papel de las oficinas de empleo públicas y si aquellas entidades que realizan los cursos son las más adecuadas para hacerlo.
El informe de la AIReF deja al margen la corrupción y se centra más en la eficacia. Es decir, en si los cursos, subvenciones o ayudas a la contratación sirven para algo. Y la respuesta es negativa.
En la presentación del estudio, se ha puesto un ejemplo real muy significativo. En una comarca española, una empresa estaba pensando en instalar una planta de procesado de legumbres. Y la oficina de empleo local pensó en hacer un curso para los parados de la zona. ¿Qué curso? Pues el que había en el catálogo en ese momento sobre el sector de la alimentación: uno sobre cámaras frigoríficas. ¿Hay corrupción en este proceso? No. ¿Se justificaron ante la auditoría del Servicio Público de Empleo todas las facturas? Sí. ¿Los profesores estaban preparados y el temario del curso era interesante? Probablemente. ¿Los alumnos –parados– asistieron a las clases? Por supuesto. ¿Tiene algún sentido dar un curso de cámaras frigoríficas a una persona que quiere entrar a trabajar en una planta de legumbres? Ninguno. ¿Hemos tirado el dinero público destinado al efecto? Sí, a la basura: cada euro invertido en esa formación ha sido inútil.
Este ejemplo sirve mejor que cualquier dato para explicar el desastre de las PAE. Luego está el lenguaje técnico de las conclusiones, pero probablemente una imagen tan clara como la descrita sirve mejor para hacernos una idea de lo que está ocurriendo. Según la AIReF lo siguiente es lo más relevante:
- El gasto total asciende a entre 6.100 y 6.500 millones de euros al año. Ni siquiera sabemos la cifra exacta. Y esto no es debido tanto a que se pierda por el camino (la AIReF cree que sí hay fiscalización en este sentido) como a un caos de proveedores, transferencias cruzadas entre administraciones, partidas que se definen de forma diferente según quién las ejecute… No podemos medir porque no hay un lenguaje común ni un órgano que centralice la información.
- 40% en incentivos a la contratación: en España, buena parte de las PAE se destina a este tipo de ayudas (bonificaciones, subvenciones, descuentos en la cuota…) que se dan a los empresarios que contraten a determinados colectivos. Los expertos siempre han sido muy escépticos sobre la eficacia de estas medidas, que muchas veces no sirven para incrementar el número de ocupados, sino para que unos (los bonificados) ocupen el puesto de otros (los no bonificados). Aunque no es objeto específico de este estudio, la AIReF también se plantea si tiene sentido este esquema y recuerda que en Alemania, un país ejemplo de buenas prácticas en esto, apenas un 20% del dinero en PAE va destinado a esta cuestión.
- Oficinas de empleo centradas en el pago de prestaciones y no tanto en la recolocación de los parados
- Poca coordinación entre administraciones (Estado, CCAA, Ayuntamientos)
- Plan Prepara: otro buen ejemplo. Entró en vigor en 2012 y estaba destinado a los parados de larga duración. Ha costado unos 1.432 millones entre 2012 y 2017. Según los datos de la AIReF, "el programa Prepara no mejora la probabilidad de incorporarse al mercado laboral, fundamentalmente durante los 6 meses que dura la prestación". El único efecto positivo de este plan se observa en algunas comunidades del norte de España (Aragón, País Vasco, Navarra, La Rioja) en los meses siguientes a la finalización de las ayudas. Poco bagaje para tanto gasto
Burocracia e incentivos
Pero quizás lo más llamativo del informe y la presentación de la AIReF tiene que ver no tanto con las políticas públicas concretas que se aplican como con el cómo se aplican y quién toma la decisión.
Por ejemplo, en lo que hace referencia a los cursillos, los autores del informe explican que estamos ante un sistema "ultra-rígido" y "cerrado". O, traducido a un lenguaje práctico: "Si no está en el catálogo, no se puede desarrollar ese curso. Es poco probable que el SEPE pueda proporcionar el servicio a una empresa que quiere formación en nuevas tecnologías" (por ejemplo, formar a sus empleados en el uso de drones porque cree que es necesario para un nuevo departamento). Si el curso o el tipo de formación que necesita el mercado no está en la lista que mucho tiempo antes diseñó la consejería de turno (o el Ministerio)… pues a aprender de cámaras frigoríficas.
"Las subvenciones para la formación", explican en la AIReF se hacen a través de "convocatorias anuales. En teoría, esta actividad es sin ánimo de lucro. Por eso, durante el proceso de gestión y administración hay que ir acreditando tanto ingresos como gastos. Si hay beneficios, se debe devolver a la administración; si hay pérdidas, lo asume el centro". Vemos que es un sistema viciado de inicio y con incentivos perversos (a engordar facturas para no tener esas pérdidas, cursos lo más baratos-simples posibles para no arriesgarse a un sobrecoste inesperado…).
Mientras, lo que se hace en los países con mejores resultados es completamente diferente. Allí son las empresas y los trabajadores los que deciden qué cursos realizar y cuáles son más necesarios en cada momento: "En otros países rigen los principios de concurrencia competitiva. Por ejemplo, en Alemania le dan un cheque al desempleado y éste, con ese cheque, puede ir a cualquier centro acreditado a recibir la formación que desee". Luego, por supuesto, la labor de la administración (que está pagando con dinero público el curso) es controlar la calidad del servicio (a través de un proceso de homologación de los centros, más sencillo y barato que estar encima de cada factura) y que el curso se realiza realmente (para evitar fraudes).
Todo esto suena muy extraño para aquellos que sólo conozcan la realidad española. Porque estamos acostumbrados en nuestro país a un panorama en el que todos los agentes implicados están muy alejados de lo que debería ser su función: preparar al parado para su reincorporación al mercado laboral.
En este sentido, los autores abogan por conceder mucha más autonomía a las oficinas de empleo, para que ajusten su oferta a lo que necesitan los parados de su zona. Una autonomía, claro está, que debe ir acompañada de un estricto proceso de rendición de cuentas y, también de incentivos para aquellos equipos de trabajo y funcionarios que mejor lo hagan: "Existe una muy escasa autonomía local. La gestión del presupuesto de cada oficina de empleo depende del órgano superior. El 83% de los empleos los crea la empresa privada, pero las oficinas públicas de empleo no miran las demandas de estas empresas".
La propuesta de la AIReF es crear áreas en las OPE dedicadas a buscar empleo en las empresas, con perfiles de empleo según la demanda y un contacto permanente entre unos y otros. Con formación adaptada a sus demandas y cuantificación de los costes de esa formación.
Y para que esto salga bien, hay que permitir que aquellos que están sobre el terreno puedan decidir también sobre cómo gastar el presupuesto o a qué cursos dirigir a los parados que entran en la oficina. Por cierto, otra propuesta interesante es la ventanilla única: que el proceso e implicados en el pago de la prestación sean los mismos que los que hacen el perfilado y ayuda a la recolocación.
"En Alemania, tenemos un pago por inserción. Hay incentivos y competencia entre las propias oficinas públicas de empleo. El parado puede elegir a cuál de ellas ir. Existe hasta un ranking público de cómo funcionan las OPE". No sólo eso, como explica la AIReF también hay incentivos monetarios: es decir, pagar más al funcionario u oficina de empleo, en función de sus resultados. Aquí las opciones son enormes y pueden ser complementarias: bonus si baja el paro en tu zona, si encuentras más empleos a los desempleados concretos que se acercan a tu oficina, incremento en el bonus por recolocar parados de inserción más complicada… Hasta ahora, en España, plantear este tipo de extras para los funcionarios siempre ha sido tabú. La AIReF lo ha puesto sobre la mesa. Habrá que ver el recorrido de este informe a partir de ahora.