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El camelo de los objetivos de gasto: del teatro de la rueda de prensa a la realidad de las cifras

Desde hace una década, el Gobierno español ignora sus propia normativa presupuestaria, pero sigue presentando las cifras como si fuera a cumplirlas.

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Desde hace una década, el Gobierno español ignora sus propia normativa presupuestaria, pero sigue presentando las cifras como si fuera a cumplirlas.
La portavoz del Gobierno y ministra de Hacienda, María Jesús Montero, junto a la ministra de Asuntos Económicos, Nadia Calviño, durante la rueda de prensa posterior al Consejo de Ministros, este martes en La Moncloa. | EFE

La escena se repite una vez al año desde hace casi una década. Cambian los protagonistas, pero es siempre parecida. Normalmente se produce en primavera, aunque este año, en parte por la crisis de la covid-19 y en parte por la debilidad parlamentaria del Gobierno, se ha retrasado hasta el otoño:

Rueda de prensa tras el Consejo de Ministros para presentar las grandes líneas de los Presupuestos Generales del Estado. Salen el portavoz, el titular de Hacienda y el de Economía (en esta ocasión, el cargo de portavoz y el de ministra de Hacienda coinciden en la misma persona). Se ponen muy serios. Proyectan una presentación en la pantalla situada tras ellos. Es un resumen formado por cuadros llenos de cifras. Déficit del Estado, de las CCAA, de las Corporaciones Locales (CCLL). También se incluyen la regla de gasto, el techo de gasto no financiero del Estado, las proyecciones macro, etc. A lo largo de los años han ido depurando el formato del PowerPoint, pero incluso así, el archivo sigue siendo un pelín anticuado, feucho, soso... como si esas cosas tan importantes que nos están contando no merecieran un diseño más moderno. Nada de colorcitos para algo de lo que depende nuestro bienestar durante los próximos meses.

Y entonces, el ministro, antes Cristóbal Montoro, ahora María Jesús Montero, nos recuerda el "compromiso" del Gobierno con la "estabilidad presupuestaria" y lo importante que sería que el Congreso aprobase las cuentas públicas para el año siguiente.

Unos meses después, otra escena. También recurrente. En esta ocasión a finales de marzo o comienzos de abril. Casi siempre unos días antes de Semana Santa. De nuevo, rueda de prensa, aunque esta vez suele ser en la sede del Ministerio de Hacienda. De nuevo, todos muy serios. De nuevo, powerpoint feucho. De nuevo, cada año, incumplimientos de todo o casi todo lo dicho unos meses antes.

La gravedad de los gestos, como si estuvieran diciendo algo alrededor de lo que gira el bienestar futuro del país, destaca todavía más cuando uno observa el descuadre de las cifras. En la mayoría de los casos, ni se acercan a lo prometido. Y no un año o dos. Llevamos así una década. Hay una Ley que se supone de obligado cumplimiento y con un nombre largo y pomposo: Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.

Lo que no parece haber es ninguna (o pocas) ganas de cumplirla. O de aplicarla. En los primeros años, el teatro funcionaba. Incluso en Bruselas parecieron creerse que los sucesivos gobiernos españoles se tomaban aquello en serio. Ahora ya la cuestión económica ha pasado a un segundo plano. Las cifras no importan demasiado. Parece claro que la aprobación de los Presupuestos Generales del Estado es un tema político. Muy importante para el Gobierno porque refleja sus apoyos parlamentarios. Pero desde el punto de vista de las finanzas públicas, los datos del famoso powerpoint pueden entenderse más como un deseo que como una promesa.

Y sí, crónicas muy similares a ésta también se repiten año a año. Con las mismas referencias a las cifras, a los cuadros del Ministerio, a las declaraciones del ministro de turno o las llamadas de atención de Bruselas. Es como un juego en el que todos los participantes cumplen su papel sin creérselo demasiado. Los ciudadanos, al menos aquellos a los que les preocupa la sostenibilidad del las cuentas públicas, miran todo esto preocupados. En algunos casos, como el de este corresponsal, los términos para definir lo que ocurre van subiendo de tono año a año: burla, camelo, teatro, estafa, engaño, milonga, recochineo, cachondeo, pitorreo... El resultado final sigue siendo el mismo. Y no hay nada que indique que 2021 será diferente. Si acaso, con Podemos en el Gobierno (una fuerza política que siempre ha pedido más gasto e ignorar los objetivos de déficit) y con menos vigilancia desde la UE, todo pinta peor que nunca.

La realidad de las cifras

El pasado martes, Nadia Calviño y María Jesús Montero cumplieron con la representación anual. En esta ocasión, además, había un aliciente: el maná llegado de Bruselas y la suspensión de los objetivos de déficit debido a la crisis de la covid deja las manos casi libres a los Gobiernos. Todo el mundo esperaba unas cifras espectaculares. Y lo fueron, aunque curiosamente no tanto como se vendió desde el Ejecutivo (aquí la presentación colgada en la web del Ministerio de Hacienda):

  • techo-gasto-resumen-deglose-2-2021.jpg
    En 2020, el déficit público ascenderá al 11,3% del PIB (estamos ya casi a mediados de octubre, así que por aquí no debería haber mucho margen para las desviaciones... en seis meses, lo comprobaremos)
  • En 2021, según los cuadros de Hacienda, bajará hasta el 7,7% del PIB
  • El límite de gasto asciende a 196.097 millones (ver imagen de la derecha, click para ampliar). Pero, esto sí es cierto, la cifra no puede compararse con la de años previos, porque para el año que viene hay un elemento nuevo: los fondos de Bruselas y las transferencias extraordinarias que se realizarán a la Seguridad Social y las CCAA
  • En términos comparables, el límite de gasto no financiero del Estado ascenderá a 136.779 millones, un 7,2% más que los 127.609 millones fijados para este año

Y por qué decimos que las cifras no son tan llamativas como el propio Gobierno ha querido vender a su parroquia. Pues para empezar porque no parece que el gasto de la Administración Central para este año vaya a cumplir con esos 127.609 millones aprobados el pasado febrero, un mes antes del Estado de Alarma. Por lo tanto, el crecimiento no será del 7,7% respecto al gasto real, sino algo inferior (aunque todo esto habrá que comprobarlo una vez tengamos el cierre presupuestario).

Eso sí, en sentido contrario, hay que decir que para el próximo ejercicio la virtualidad del compromiso de gasto está todavía más presente. Y no sólo porque Bruselas, que casi siempre vigila de aquella manera, vaya a mirar para otro lado. Es que la propia ministra de Hacienda ya ha anunciado que el Gobierno pretende cancelar las reglas fiscales de todas las administraciones públicas para el próximo año. Si cumplen a regañadientes (y no suelen cumplir) cuando hay reglas, no hay que ser muy avispado para intuir lo que puede ocurrir en 2021. Eso sí, todos tranquilos, nos asegura Montero, porque habrá "unos niveles de déficit de referencia" para las comunidades autónomas.

En este punto, hay que hacer un inciso: la regla de gasto no es lo mismo que el techo de gasto. En ocasiones los mezclamos, aunque sólo sea por el nombre y porque los dos remiten a un límite puesto a las administraciones. Pero las implicaciones de uno y otro son diferentes. En este documento, la AIReF explica las diferencias:

El techo de gasto o límite de gasto no financiero es un instrumento de gestión presupuestaria a través del cual, una vez estimados los ingresos del ejercicio, se calcula el gasto presupuestario que permite el cumplimiento del objetivo de estabilidad. Por tanto, un nivel más alto de ingresos permitiría un límite de gasto mayor siempre que se cumpla el objetivo de estabilidad

La regla de gasto es una regla fiscal, de acuerdo con la cual el límite al crecimiento del gasto público viene dado por el crecimiento de la economía a medio plazo de manera que, como veremos más adelante, sólo los incrementos de recaudación vinculados a reformas tributarias de carácter permanente permiten un aumento del gasto por encima de dicho límite.

Así, lo que ha quedado suspendido en 2020 y 21 es la regla de gasto. El techo sigue ahí porque no es una regla, sino un "instrumento de gestión presupuestaria" que puede fluctuar en función de los ingresos de la administración correspondiente y siempre que cumpla los "objetivos de estabilidad presupuestaria". Por eso, para este punto, es mejor fijarse en lo ocurrido con el déficit público de cada administración cada año, para saber si han ido ajustando sus gastos a los ingresos reales del ejercicio y a los objetivos que tenían marcados.

Y otra puntualización: hemos de tener en cuenta que, a pesar de lo que digan los ministros de Hacienda, los PGE no son, ni mucho menos, una camisa de fuerza para los gobiernos. No hay más que ver lo que ha ocurrido este año: los ingresos se han desplomado y los gastos se han multiplicado (y, en muchos casos, en partidas que no estaban previstas). Pues bien, a pesar de que no sólo no había presupuestos sino que están prorrogados los de 2018, las administraciones públicas españolas no han tenido ningún problema para cambiar sus partidas de gasto y para ampliarlas allí donde han considerado necesario (como explicábamos hace unos meses, parece claro que su principal problema es su acceso al crédito y al dinero, no lo que diga el Presupuesto, que, cada vez más, se convierte en un tema político-parlamentario que técnico-económico).

El resumen de la importancia real de la LEPSF, la regla de gasto, los objetivo de déficit y el famoso techo puede explicarse con los siguientes gráficos:

** Lo que pasó en 2019

La siguiente imagen está tomada de la web que el Ministerio de Hacienda dedica al seguimiento de la LEPSF (por cierto, hay que reconocer que en este apartado hay muchísima información, y bien clasificada, para los que quieran ver cómo evolucionan los datos).

objetivos-estabilidad-mapa-2019.jpg

Como vemos, es un mapa que muestra en rojo o verde qué administraciones cumplieron el pasado año con la regla de gasto para 2019. Pues bien, ninguna de las tres grandes patas de la administración pública (Central, CCAA, CCLL) lo logró. Apenas tres regiones se ajustaron en este parámetro (Andalucía, Baleares, La Rioja) y de ellas, sólo Andalucía también cumplió con su objetivo de déficit y de deuda pública. Hablamos de un año con crecimiento y baja inflación (algo que ayuda a la regla de gasto, que se calcula en términos nominales): pues bien, ni siquiera así lograron los políticos españoles honrar sus compromisos presupuestarios.

En el siguiente cuadro, un resumen de los conceptos que se tienen en cuenta para calcular la regla de gasto de la administración central:

regla-de-gasto-cuadro-resumen.jpg

** La regla desde 2013

El siguiente cuadro, por su parte, es un resumen de lo ocurrido desde 2013.

regla-de-gasto-2013-19.jpg

Como vemos, sólo en dos ejercicios las tres administraciones españolas cumplieron con esa norma de nombre tan estricto: "regla de gasto". En el resto, hay incumplimientos por parte de una o varias de esas tres patas del Estado español. Y en 2019, antes de la covid y en un momento de crecimiento económico, las tres se saltaron la norma.

** El déficit y el objetivo, 2011-19

Por último, un resumen de lo ocurrido con el déficit de las administraciones públicas españolas desde 2011.

objetivos-estabilidad-cuadro-deficit.jpg

Como vemos, parece que el techo de gasto tampoco ha servido como una referencia especialmente útil. Al menos para cumplir con el déficit. Se lo han saltado, sobre todo la administración central y las autonómicas, una y otra vez. Sólo en 2017 se logró alcanzar el nivel pactado con Bruselas. En otros dos ejercicios, se cumplió con el objetivo pactado a final de año, que tenía poco que ver con el objetivo inicial. Y cuidado: estamos tomando las cifras que nos da Hacienda y que no incluyen todos los gastos; por ejemplo, en 2016 la web del Ministerio nos explica que "a efectos del cumplimiento del OEP para el año 2016, no se ha incluido en el déficit de la administración central la ayuda neta al sector financiero por importe de 2.389 millones, cifra que equivale a 0,21 puntos del PIB, así como los gastos de carácter extraordinarios derivados del terremoto de Lorca de 21 millones registrados en la Comunidad Autónoma de Murcia".

Pues bien, incluso así, en unos años de crecimiento económico y subida de los ingresos, las administraciones públicas españolas no honraron su palabra. Este martes, Calviño y Montero nos presentaron, con el rictus muy serio y un lenguaje solemne, las nuevas cifras de déficit y techo de gasto. Otro powerpoint para el archivo. Y nos lo contaron como si aquello fuera muy importante. Y los periodistas hicimos como que nos lo creíamos.

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