Las medidas anunciadas por el Gobierno para paliar los impactos de la subida del precio del gas natural en los mercados del gas y de la electricidad y contenidas en el Real Decreto-Ley 17/2021 han resultado menos llamativas de lo que pudo parecer a tenor de los anuncios previos, más propagandísticos que otra cosa. Pero los problemas de fondo son más serios que las apariencias.
Sobre los impactos económicos y jurídicos, tanto en la factura de los consumidores como en las cuentas de las empresas energéticas y en la viabilidad de algunas actividades, habrá que esperar a ver cómo se desarrollan las medidas. De esto habrá que seguir hablando durante mucho tiempo.
Electricidad: un mercado intervenido
Hay dos intervenciones en el mercado de electricidad. La primera es la denominada minoración de los beneficios extraordinarios que los generadores inframarginales obtienen al percibir el precio del mercado, suponiendo que sus costes son mucho menores. Es decir, se penaliza el beneficio. Se afirma que no se modifica el diseño del mercado marginalista, pero se castiga al que se supone que gana demasiado. Es decir, que sí se modifica el diseño del mercado. Cinco comentarios sobre este punto:
- El diseño del mercado no es sólo le definición básica del mercado y sus reglas mecánicas y algoritmos, sino su funcionamiento, el conjunto de derechos y obligaciones de las partes, la estabilidad regulatoria de todo ello y las expectativas que esa estabilidad genera legítimamente. Claro que se ha modificado.
- La generación es una actividad liberalizada, en la que los operadores están a las duras y a las maduras. Nadie -sobre todo el gobierno- se preocupa del mercado cuando los precios son bajos, ni de cuánto ganan las empresas en esa situación, pero cuando los precios suben, se inicia la caza de culpables, viejo vicio español, y especialmente de la clase política española. La culpa siempre es de otros, y la posible culpa propia se redime buscando un culpable por ahí fuera.
- Si ha habido beneficios extraordinarios, debería ser en función de un criterio definido ex -ante, y no haciendo las cuentas a posteriori. ¿Hay algún criterio previo para ello? ¿Cuál es el límite que marca un beneficio aceptable? ¿Falta competencia en los mercados de gas y de electricidad? ¿Ha dicho algo al respecto la CNMC?
- Las empresas afirmaban esta misma semana que toda o la mayor parte de su producción hidráulica y nuclear está vendida a plazo en contratos bilaterales. Si esto es así -lo cual es sumamente fácil de comprobar- ¿de qué beneficios estamos hablando? ¿De verdad hay materia en este asunto o es otra proclama sin contenido?
- La generación renovable inframarginal que no tenga retribución especifica -es decir, que vaya al mercado- también estaría obteniendo beneficios extraordinarios, y se le aplicará la misma minoración, lo cual puede tener efectos catastróficos en sus cuentas (al igual que las de las empresas con generación de gas o carbón). Con lo cual, el gobierno ha castigado a las tres categorías de energías limpias (nuclear, hidráulica y renovables), y esto en plena transición energética.
Por otra parte, si las energías emisoras de gases de efecto invernadero son castigadas con el precio del CO2 y las no emisoras por no tener que pagar el CO2, lo cual se supone que es un beneficio ilegítimo o algo parecido, ¿qué más da emitir que no hacerlo?
En resumen, estamos ante un cambio de reglas a la mitad del partido, sin previo aviso, sin discusión y sin diálogo, y con muy poco o ningún sentido. Un cambio que, además, castiga a las energías limpias por ser limpias. Todos los agentes entraron en este mercado con unas reglas, que es tanto como decir unas expectativas, que ahora se truncan por una auténtica y profunda intervención.
Segunda intervención: la obligación de que los operadores dominantes coloquen una parte significativa de su producción mediante subastas. Se les dice a los operadores dónde tienen que vender su producción o una parte de ella. ¿Qué clase de mercado es ése? Por otra parte, un elemento esencial de la subasta es el derecho del vendedor a fijar un precio mínimo o de salida, por debajo del cual no le interesa vender. En este caso, se les ha hurtado ese derecho, pues el precio mínimo o precio "de reserva", será aprobado por el Gobierno a propuesta de la CNMC y se basará en una metodología objetiva, todo lo objetiva que se quiera, pero que no es determinada ni aprobada por los operadores sino por un tercero, que fija el precio de su producto. ¿No es esto un cambio del modelo de mercado? De la lectura del texto del RD-Ley se entiende que la intención es, una vez más, llegar a un precio de subasta que refleje el coste más un margen fijado administrativamente, es decir, un precio administrado o intervenido, ajeno a cualquier consideración de mercado y de riesgo. No parece que esto sea un progreso en el diseño de mercados.
Cuestión aparte es el posible impacto de las subastas en los precios del mercado. Ya hace años se planteó una cuestión semejante, y los resultados no fueron brillantes. No tardaremos en ver qué ocurre en este caso. Probablemente lo mismo. En todo caso, el mercado ha quedado herido de muerte.
Nuevo descubrimiento: el déficit del sistema gasista
La decisión de limitar el incremento de la factura del gas en los próximos trimestres parece tener un objetivo loable, pero no es otra cosa que lo que se hizo en el sector eléctrico, a partir de 2001 y hasta 2013, con el famoso déficit de tarifa eléctrico: aplazar a los consumidores el pago de unos costes reconocidos, que ha habido que pagar antes o después con intereses.
Acabamos de inventar el déficit del sistema gasista. Al igual que en el eléctrico, lo que los consumidores no paguen en los próximos meses, lo pagarán más adelante. ¿Hasta cuándo? Hasta que las cantidades anotadas como deuda reconocida se satisfagan por completo y, si el incremento trimestral queda limitado, el invento se mantendrá mientras los precios del gas sigan en niveles altos. El Gobierno dice que esto será corto, porque los precios del gas empezarán a bajar en abril de 2022. Seguramente los gobiernos que mantuvieron el déficit eléctrico -que todavía seguimos pagando- durante tantos años pensaron – o dijeron- lo mismo, o se limitaron a dar una patada adelante.
La urgencia
El RD-Ley dedica el expositivo IX a justificar la urgencia de las medidas que se aprueban. Lo que no dice es si en algunas de ellas la urgencia pudo haberse evitado dedicando atención a su debido tiempo a determinadas cuestiones.
Muchas urgencias declaradas -y esto es aplicable a no pocos Decretos-Leyes- son sencillamente el resultado de no prestar atención a los problemas a su debido tiempo, dejando que se enquisten y agraven, para así justificar así la intervención urgente en el último momento y presentarse como salvadores quienes, en realidad, han causado el problema. Lo hemos visto en repetidas ocasiones con los sucesivos gobiernos que hemos sufrido en las últimas décadas. Veremos qué sucede en el debate del Real Decreto-ley en el Parlamento. En los últimos 20 meses, el gobierno ha dictado 56 Decretos-Leyes. No parece fácil de justificar, a menos que en España todo sea urgente. A este paso, lo acabará siendo.
La calidad de la regulación
Los procesos de cambio de modelo sectorial o de diseño regulatorio son delicados y, en el caso del sector energético, son además muy complejos. El cambio requiere una atención permanente y ágil de los reguladores (Gobierno y CNMC) para dar respuesta a los problemas nuevos y a las situaciones imprevistas que surgen inevitablemente, y en esto la experiencia es universal. En los últimos veinticinco años, los sectores energéticos se han visto sometidos a cambios profundos: las Leyes del Sector eléctrico y de Hidrocarburos de 1997 y 1998, trasponiendo al ordenamiento español las directivas de Mercado Interior, la irrupción desordenada de la generación renovable en 2005-2009, las segundas y terceras Directivas, las nuevas Leyes del Sector Eléctrico, la inversión en ciclos combinados de gas (2000-2012), el desarrollo de infraestructuras gasistas, el plan de cierre de la generación nuclear y de la generación de carbón, la nueva política europea de Clima y Energía, y ahora, la próxima década prodigiosa (2021-2030), en la que nuestro sistema energético, gracias a la Ley de Transición Energética y al PNIEC, puede acabar siendo algo absolutamente diferente de lo que ha sido hasta ahora. Si esto no requiere una atención permanente, díganme qué cosa puede merecerla.
Pues bien, en este tiempo ha habido períodos de desatención a los problemas y sequía regulatoria, y otros de acelerones y decisiones en caliente, con abundancia de normas, no siempre coherentes, ni elaboradas con la serenidad que requieren, ni discutidas con los afectados, ni redactadas con la exigible claridad y calidad jurídica, ni con horizonte de largo plazo, y a menudo pensadas para salvar la cara del político o del partido de turno en un momento difícil o en una coyuntura electoral. Lo que hemos vivido en estas últimas semanas es un ejemplo paradigmático. Así no se resuelven los problemas e incoherencias acumulados, y menos aún reduciendo el nivel y la calidad del diálogo con los sectores.
Además de lo anterior, se sigue percibiendo un déficit de calidad regulatoria. Las empresas afectadas se han quejado de que nadie les había informado de estas medidas. No debería ser difícil entender que la esencia de la regulación (la de la CNMC y la del Gobierno) consiste en encontrar el equilibrio entre los intereses, los derechos y las necesidades de los distintos actores en juego: empresas, inversores, consumidores. Y no debe ser nunca una herramienta para servir a la agenda política de ningún partido político, sino a la nación. Ese equilibrio sólo se consigue mediante una aproximación a la realidad regulada verdaderamente independiente de la política, -y esto empieza por las instituciones- y un diálogo permanente con todas las partes, que conocen los problemas, tanto micro como macro, mucho mejor, y mediante la confianza. Las continuas manifestaciones y acusaciones alarmistas que crean un clima de creciente sospecha y desconfianza hacia las empresas no hacen bien a la sociedad ni ayudan a resolver ningún problema. Todo lo contrario.
La seguridad jurídica
Ha sido una de las víctimas de esta disposición. Las intervenciones en el mercado, la falta de diálogo y la baja calidad de la práctica regulatoria, por mucho que se quieran matizar y justificar, no hacen ningún bien a la seguridad jurídica ni a las expectativas de los posibles inversores. La respuesta de los mercados ha sido una caída de las cotizaciones de las empresas energéticas.
La inseguridad jurídica no va a afectar sólo a la percepción de España como destino de inversión, algo que es esencial para España ahora y en los próximos años. También afecta al valor de las compañías cotizadas y a los millones de pequeños accionistas de esas empresas. Retratarlas como grandes organizaciones ávidas de ganancias, que sólo merecen ser castigadas, creará una pérdida de valor y una seria inquietud entre esos accionistas, tanto los que tienen sus ahorros invertidos de forma individual como los que lo hacen mediante fondos de pensiones o de inversión. Esos son también los perjudicados por los impactos negativos de estas medidas.
Sobre los windfall profits
Otro tema que planea sobre las medidas adoptadas ayer es el de los beneficios caídos del cielo o windfall profits. No hay ninguna justificación para mantener abierto este asunto tan manido, sobre el que se han hecho proclamas sin datos y se sigue hablando sin ninguna intención aparente de aclararlo ni resolverlo. Puede que tenga interés en el plano político o electoralista, pero una política seria lo que debe hacer es cerrarlo, en lugar de utilizarlo en el debate político (verdaderamente de bajo nivel) para agriar lo que debería ser una discusión serena.
Si verdaderamente se sigue creyendo que puede haber habido en algún momento algún windfall profit, póngase manos a la obra con los afectados para analizar los datos y, o bien cuantificar esos beneficios, o bien constatar que no han existido, y cerrar el expediente de una vez por todas. Este es otro ejemplo de problemas que se alargan año tras año, sin resolverlos, por no se sabe bien qué conveniencias.
Pero también hay que hablar de otros beneficios caídos del cielo. Los de la Hacienda Pública que, con el incremento de precios del gas y de la electricidad y de los derechos del CO2, ha visto incrementar sustancialmente sus ingresos, muy por encima de lo previsto en condiciones normales de mercado. Bien está que se dedique una parte de esos ingresos extraordinarios a reducir el total de cargos en la factura al consumidor, pero un cálculo simple parece indicar que aún queda margen para un esfuerzo adicional. Hacienda nunca pierde. Pero, sobre todo, la voracidad recaudatoria y la imparable propensión al gasto de este gobierno induce al pesimismo. ¿Por qué no dedicar una fracción mayor -o la totalidad- de los derechos de CO2 a reducir los cargos del sistema, por ejemplo, mientras no se liquide por completo la deuda del déficit? Porque a Hacienda le revientan las cuentas por todas partes.