El Instituto de Estudios Económicos (IEE), think tank asociado a CEOE, ha publicado un informe titulado "El problema de la litigiosidad tributaria en España" en el que reflexiona sobre el creciente problema de aplicación de la normativa fiscal en nuestro país. El estudio considera "urgente implementar un conjunto de medidas alternativas que favorezcan una resolución ágil de conflictos con la Agencia Tributaria (AEAT) y que den rendida respuesta a los imprescindibles principios de eficacia, simplificación y seguridad jurídica".
Según el IEE, "la desmesurada litigiosidad tributaria en España genera no sólo un sobre coste excesivo para los contribuyentes y la Administración, sino que tiene efectos negativos sobre la confianza en nuestro sistema tributario, genera incertidumbre y desincentiva la inversión empresarial, con el consecuente impacto sobre el crecimiento económico y el empleo".
La litigiosidad tributaria en España
El informe recoge datos de la propia AEAT para recalcar que "el número de reclamaciones tributarias se sitúa ligeramente por encima de los 230.000 expedientes anuales, con una tendencia creciente en los últimos años. Aproximadamente una cuarta parte de los recursos de reposición fueron estimados totalmente a favor del contribuyente en todo o en parte. Del resto de los recursos, en torno a un 26% fueron considerados totalmente en la vía económica-administrativa y, de los desestimados en esta etapa, aproximadamente el 32%, finalmente se estimaron en la jurisdicción contencioso-administrativa. Es decir: más de un 60% del total de las liquidaciones tributarias recurridas son estimadas totalmente, lo que es un indicativo de la existencia de fallos en la Administración, y reflejo de un problema que acrecienta la litigiosidad, ya que recurrir termina resultando favorable al contribuyente en un número muy elevado de casos".
En términos cuantitativos, "la deuda pendiente de cobro gestionada por la AEAT alcanzó los 40.421,2 millones de euros en dicho periodo, a lo que habría que añadir unos 12.145 millones de euros como suma de indemnizaciones que ha de afrontar el Estado por sentencias judiciales adversas. La litigiosidad supone casi un 21% del total de los ingresos tributarios recaudados en este ejercicio, lo que refleja la complejidad y el volumen del problema".
Así pues, los datos disponibles avalan que los contribuyentes disputan a la Agencia Tributaria uno de cada cinco euros recaudados. Sin embargo, no hay que olvidar que los tiempos de resolución llegan a ser tan dilatados que una empresa o un particular pueden lidiar con cinco o seis años de espera antes de contar con un escenario de total claridad, según explicó Ramón María Calduch, presidente de la Asociación Española de Servicios Avanzados a Empresas (AESAE).
De acuerdo con el IEE, "este fenómeno no constituye un hecho aislado, sino que responde a un problema estructural del sistema tributario español en el que resalta la complejidad normativa. Nuestro sistema tributario destaca la complejidad de nuestro sistema tributario, con una normativa dispersa, no solo en cuanto a las normas distintas que pueden regular un determinado tributo, sino también en cuanto a los niveles administrativos a los que afecta. La redacción de las normas es, además, en muchas ocasiones, ambigua, sufre frecuentes modificaciones usando, en demasiados casos, normas que no son de naturaleza tributaria, lo que agrava la inestabilidad de nuestro sistema tributario".
Derivado de esta compleja regulación, "el sistema tributario español presenta una mayor discrepancia en la interpretación y aplicación de la norma entre la Administración y el sujeto pasivo. Estas discrepancias de interpretación de la norma se ponen de manifiesto durante las actuaciones de comprobación e investigación realizadas por la Agencia Tributaria mediante los departamentos de gestión e inspección".
Las actuaciones de comprobación "sufren de una falta de cultura colaborativa, ya que, en muchas ocasiones, la relación entre la Administración tributaria y los contribuyentes se caracteriza por la desconfianza y la confrontación, en lugar de la cooperación y la búsqueda de soluciones consensuadas. A esto no ayuda el posible conflicto de intereses derivado de incentivos ligados a las cantidades liquidadas, sin valorar suficientemente la firma de liquidaciones en conformidad, pues el actuario tiene pocos incentivos para llegar a un acuerdo con el contribuyente, lo que, sin duda, ayudaría a reducir la litigiosidad".
En este sentido, durante el acto de presentación del informe se habló de los incentivos asimétricos que se observan en este campo, con inspectores que ven revisado su salario al alza conforme aumentan su presión sobre los contribuyentes, sin sufrir una minoración de su renta en el caso de que los casos iniciados se resuelvan de manera desfavorable para la Administración. "Parece justo que, los datos que estamos viendo, con una Hacienda que se equivoca mucho y con enorme coste, hay que introducir mecanismos de control y de responsabilidad. Hay un problema grave de falta de transparencia, porque sabemos muy poco de estos incentivos, que se dan precisamente dentro de una maquinaria tan poderosa como es la Agencia Tributaria. Es exigible y normal que nos hagamos estas preguntas", señalaron los expertos del IEE durante el acto.
Por otra parte, el documento apunta que "la litigiosidad se ve acrecentada por un esquema sancionador del sistema tributario que supone la imposición, casi automática, de sanciones cuando se produce una falta de ingreso, sin tener en cuenta la existencia de errores menores sin intención fraudulenta que pudieran eximir de dicha sanción.
En este sentido, el Tribunal Supremo, en su reciente sentencia n.º 520/2025, de 7 de mayo de 2025, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, ha reiterado que no es posible imponer sanciones de manera automática cuando se produce una falta de ingreso de un tributo considerando que la Administración siempre debe acreditar y motivar la culpabilidad en la conducta del contribuyente y, si no lo hace, debe prevalecer la presunción de inocencia del art. 24.2 de la Constitución, tal y como había sido marcado por jurisprudencia consolidada, y no por lo tanto exoneración de sanción alguna".
Desincentivo a la inversión
Como consecuencia indirecta, pero muy importante, de lo anterior, la excesiva litigiosidad constituye un poderoso desincentivo a la inversión lastrada por la inseguridad jurídica y la complejidad del sistema tributario, lo que, en suma, ralentiza el crecimiento económico y la creación de empleo. Según el Banco Mundial, en 2024, el porcentaje de empresas españolas (36,8%) que consideran que su relación con la Administración Tributaria limita su actividad triplica al promedio europeo y es muy superior al de otros países como Alemania (7,3%), Francia (10,2%) o Italia (22,7%).
La litigiosidad tributaria en España es un problema complejo, cuya solución requiere de una aproximación integral que aborde tanto la normativa, como los procedimientos y la modificación de una cierta cultura administrativa basada en la desconfianza. Para abordar la elevada litigiosidad tributaria en España, se proponen las siguientes medidas:
- "Simplificación normativa y claridad interpretativa: es esencial la simplificación normativa mediante la consolidación y estabilidad de la legislación tributaria, reduciendo la dispersión normativa y esforzándose en utilizar un lenguaje claro y preciso, pero, sobre todo, evitando cambios frecuentes en la normativa, que debe aprobarse con vocación de permanencia a través de procedimientos legislativos apropiados. Para ello, es necesario que las normas tributarias sean claras y se sometan a un proceso transparente en su elaboración, incluyendo consultas públicas para recabar observaciones de diversas partes interesadas. La seguridad jurídica mejoraría si se establecieran, por parte de la Administración, criterios interpretativos claros y consistentes, reforzando, para ello, el carácter vinculante de las consultas tributarias y acortando los plazos de respuesta".
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"Fomento de una relación cooperativa entre Administración y contribuyentes: este fomento de la relación cooperativa incrementaría la confianza y la transparencia en la relación de la Administración y los contribuyentes, a la par que permitiría adaptar el alcance de las actuaciones de comprobación y las consecuencias sancionadoras a las características de los diferentes tipos de contribuyentes".
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"Implementación de mecanismos alternativos de resolución de conflictos: La adopción de herramientas como la mediación, conciliación y el arbitraje, al igual que en otros países, puede ser efectiva para reducir el número de reclamaciones ampliando el ámbito de aplicación de las actas con acuerdo y explorando la posibilidad de acuerdos, incluso una vez iniciada la vía económico-administrativa". En este sentido, los ponentes subrayaron el ejemplo portugués, donde se han ejecutado ya más de 2.000 arbitrajes que han permitido zanjar controversias y disputas legales de índole tributario.
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"Reforma de procedimientos administrativos y judiciales". Es preciso una reforma de los procedimientos administrativos y judiciales para acortar los plazos de resolución, mejorar la eficiencia de los tribunales reforzando sus recursos y establecer tribunales especializados en materia tributaria. Un procedimiento ágil para obtener aclaraciones sobre la interpretación normativa en un plazo razonable es esencial
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"Desvinculación de incentivos de la Agencia Tributaria de las cantidades liquidadas y establecimiento de mecanismos de responsabilidad sobre actos y decisiones para la Administración y sus funcionarios. Se recomienda desvincular los incentivos de la Agencia Tributaria de las cantidades liquidadas, o limitarlos a las liquidaciones en conformidad, lo que fomentaría el acuerdo en lugar de la litigiosidad. De igual forma, se han de establecer mecanismos para que la Hacienda Pública y sus funcionarios sean responsables de las consecuencias de sus actos y decisiones cuando estas sean claramente contrarias a la normativa tributaria, supongan una interpretación muy forzada o se dicten ignorando los derechos del sujeto pasivo".
La Ley Beckham, prueba del algodón
Uno de los ejemplos más claros del colapso institucional que describe el IEE se encuentra en el tratamiento tributario a los trabajadores desplazados, conocido popularmente como Ley Beckham. Esta normativa, concebida inicialmente para atraer talento internacional, ha derivado en una macrocausa plagada de inseguridad jurídica, interpretaciones retroactivas, inspecciones arbitrarias y sanciones desproporcionadas. Los contribuyentes afectados, muchos de ellos profesionales con trayectorias internacionales impecables, se han visto envueltos en procesos que duran años, enfrentando liquidaciones millonarias que en gran medida acaban siendo anuladas por los tribunales.
Este fenómeno encarna el tipo de actuación que el informe denuncia: una Administración que prioriza el afán recaudatorio por encima de los principios de legalidad y proporcionalidad, y que penaliza la inversión y el retorno de talento.La ofensiva contra la Ley Beckham ha cristalizado en una causa de enorme litigiosidad, donde las estadísticas oficiales reflejan un patrón alarmante: una abrumadora mayoría de los recursos presentados acaban con fallos favorables al contribuyente. La Agencia Tributaria no solo ha reinterpretado de forma lesiva las condiciones de acceso al régimen, sino que ha aplicado sanciones sin demostrar culpabilidad, ignorando la doctrina del Tribunal Supremo.
A esto se suma la opacidad de los incentivos internos en la AEAT, que fomentan decisiones agresivas por parte de los inspectores sin asumir responsabilidad si estas son tumbadas judicialmente. La Ley Beckham no es una excepción, sino un síntoma de un sistema fiscal enfermo que disuade la inversión, castiga la movilidad internacional y muestra hasta qué punto el Estado puede convertirse en un litigante crónico frente a sus propios ciudadanos.