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Alberto Recarte

La organización administrativa y la diversidad territorial

El Estado de las Autonomías ha enquistado uno los problemas históricos de España, las diferencias entre el norte y el sur.

Alberto Recarte
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El presente ensayo de Alberto Recarte, que constará de seis entregas, es un análisis de los problemas de la economía española y de las reformas necesarias para salir de la crisis.

a) La superposición de administraciones

  1. La Administración Central, que está compuesta por el Estado, y gran número de otros organismos autónomos. El Estado ejerce las competencias básicas, el mantenimiento de la ley, el orden, la justicia y la seguridad exterior, por más que haya transferido a las autonomías competencias exclusivas, en función de una Constitución que lo permite. Entre sus organismos dependientes destaca, por su tamaño y autonomía, la Seguridad Social. Recauda la mayoría de los tributos, que después transfiere en un porcentaje superior al 38% –teniendo en cuenta los ingresos por cotizaciones sociales– a las demás administraciones.

  2. La Administración Autonómica que ejerce, además de sus competencias propias, definidas en el artículo 148 de la Constitución, todas las competencias que no están atribuidas específicamente al Estado en el texto constitucional, de acuerdo con una interpretación insólita por parte del Tribunal Constitucional. Las autonomías reciben un 50% del IRPF y del IVA y un 58% de los Impuestos Especiales, además de otras transferencias para gastos específicos de transporte, educación y sanidad. Cuentan con capacidad normativa, tributaria y no tributaria, en múltiples competencias, lo que enrarece y dificulta la vida económica y administrativa de empresas y familias en toda España.

  3. La Administración Local tiene, a su vez, hasta tres niveles diferentes de actuación. El principal son las corporaciones municipales, los ayuntamientos, que suman 8.115 en toda España. En segundo lugar, las mancomunidades, asociaciones voluntarias de municipios para el desarrollo de algunas actividades que interesan a todos los partícipes. Un tercer escalón, las diputaciones, de las que hay una por provincia, excepto en las autonomías uniprovinciales, donde se han integrado con las propias autonomías, en Canarias –donde existe un cabildo en cada isla– y en Baleares –donde existen Consejos Insulares–, con competencias similares en cada circunscripción territorial. Sus competencias son de orden provincial y actúan, en teoría, como coordinadoras e inversoras en las actividades que no son capaces de gestionar los pequeños municipios. Del total de los 50.000 millones de gasto de los municipios, alrededor del 25% del total son gastos impropios, no obligatorios. Estamos hablando de 13.000 millones de euros.

«Una política de ahorro de costes debería partir de una asignación de competencias entre las administraciones que tenga lógica política, administrativa y económica.»

Desde hace tiempo esos niveles administrativos diferentes ejercen sus propias competencias y otras que no les corresponden. El ejercicio de competencias impropias es especialmente acusado en las áreas sanitaria, educativa y de servicios sociales. Además, hay duplicidades cruzadas entre el Estado, las autonomías, los municipios y las diputaciones.

  1. Hay otro nivel de intervención administrativa, pues tanto el Estado, como las autonomías, los municipios y las diputaciones han creado entes empresariales, que adoptan la forma de empresas públicas, fundaciones, consorcios o corporaciones público-privadas, para el suministro de servicios que, en cualquier caso, escapan al control de la Intervención Pública, tanto en la contratación de personal como en la política de compras y en las decisiones de inversión. Se financian con cargo a los presupuestos de las propias administraciones, con préstamos bancarios y con deudas con sus proveedores. Sólo en la Administración Central hay más de 1.200 entes de esta naturaleza. En la Autonómica superan los 2.000 y son igualmente numerosos en municipios y diputaciones.

Una política de ahorro de costes debería partir de una asignación de competencias entre las administraciones que tenga lógica política, administrativa y económica. Sería imprescindible liquidar las empresas, fundaciones, consorcios, o corporaciones que no sean imprescindibles. La necesidad de reducir el gasto público y la imposibilidad de sostener financieramente esta estructura administrativa y empresarial nos ha permitido conocer algunos de los excesos cometidos y nos ayuda a tomar decisiones para racionalizar el gasto. Estamos hablando no sólo del coste y de la complejidad que implica este sistema de intervención pública, sino de sus efectos deletéreos en la propia economía. En la urgencia por reducir el déficit público se corre el riesgo de recortar el gasto en las partidas presupuestarias más controladas, que son las del propio Estado y permitir que este sistema de intervención administrativa en la sombra se perpetúe. En la corta experiencia que tenemos desde que comenzó el proceso de corrección del déficit público, en mayo de 2010, sólo el PP ha hablado de duplicidades y de entes empresariales. El PSOE de Rubalcaba quiso, durante algunas semanas, suprimir las diputaciones, tras comprobar que su partido había perdido el control de casi todas ellas.

  1. Existe otra Administración, la de Unión Europea, que aprueba disposiciones legales de obligado cumplimiento, que deben transponerse en nuestro sistema legislativo. La administración comunitaria asegura, además, que no existen intervenciones públicas que falseen la competencia a nivel comunitario y que los fondos del FEGA, los del FEDER y los de empleo, encuadrados en la financiación del sector agrario, los fondos estructurales y los de adhesión, y los específicos, se emplean correctamente.

b) Las relaciones de los ciudadanos con las Administraciones

«Los ciudadanos españoles tengan una impresión muy favorable de las autonomías y los ayuntamientos. La opinión sobre el Estado es mucho peor, pues se le considera responsable de la crisis económica y del paro. Y de subir los impuestos.»

El objetivo de esa compleja organización administrativa era acercarse a los ciudadanos para resolver sus problemas. La coincidencia en el tiempo del desarrollo de esa red y la abundancia de ingresos públicos, por impuestos, tasas o endeudamiento, ha permitido que los ciudadanos españoles tengan una impresión muy favorable de las autonomías y los ayuntamientos, que han multiplicado su oferta de servicios sanitarios, educativos y sociales, sin coste para los usuarios. La opinión sobre el Estado es mucho peor, pues se le considera responsable de la crisis económica y del paro. Y de subir los impuestos. Esa opinión es consistente con el sistema de recaudación de tributos, que lleva a cabo el Estado y después transfiere –hasta el 75% de todo lo que recauda, sin tener en cuenta las cotizaciones sociales– a las autonomías, los municipios y otras entidades menores como diputaciones, cabildos y consejos insulares.

c) La ampliación de las competencias autonómicas

Las competencias de las autonomías siguen ampliándose desde 2004, como consecuencia de los nuevos Estatutos de Autonomía puestos en marcha por Rodríguez Zapatero, y por la presión de los nacionalistas vascos, canarios y catalanes que han chantajeado al Gobierno central desde mayo de 2010. Le han dado su apoyo en la aprobación de decretos-leyes para reducir el gasto público, incrementar los impuestos y hacer las reformas de las pensiones y el mercado de trabajo, a cambio de nuevas competencias sobre políticas activas de empleo, aguas territoriales, transportes ferroviarios y propiedades del sistema sanitario.

Las autonomías gastan, en conjunto, entre 160.000 y 170.000 millones de euros, de los cuales la educación y la sanidad consumen dos terceras partes de ese gasto. A pesar del gasto, la educación pública es, en conjunto, cada vez de peor calidad y las diferencias entre los servicios sanitarios de las autonomías son cada vez mayores. Los otros 55.000 millones de euros anuales son para otros gastos que hay que analizar, pues es aquí donde están los mayores despilfarros.

d) Las diferencias económicas y sociales entre norte y sur

Nos hemos acostumbrado a utilizar cifras nacionales para medir las magnitudes más significativas, como el crecimiento, el empleo, el paro o el nivel educativo. En cambio, no se mencionan las diferencias entre norte, centro, sur, este, oeste y los archipiélagos en relación con esos datos.

  1. Las diferencias en los datos básicos

    Un crecimiento de la economía española del 0,7% es compatible con incrementos significativos en Madrid, Cataluña y el País Vasco y el decrecimiento en Andalucía y Levante. En Madrid, Cataluña y el País Vasco la tasa de actividad, es decir, la de todos los mayores de 16 años que quieren trabajar, es 10 puntos superior, en promedio, a la del sur de España. La tasa de paro del 21% nacional es el promedio del 16% del centro y norte de España, el 19% de Cataluña, el 26% de Extremadura y Murcia y el 29% de Andalucía y Canarias. El porcentaje de jóvenes que no terminan la educación básica, la E.S.O., en España es del 30%. En Madrid, País Vasco, el resto del norte y Cataluña es de entre el 10% y el 20%, mientras en el resto del este y del oeste, en los archipiélagos y en el sur alcanza entre el 30% y el 35% del total. Estas disparidades nunca se analizan. Las utilizan los políticos del PP de Madrid para decir que su autonomía crece más que el resto porque aplica políticas liberales. Y los nacionalistas catalanes, para justificar el retraso de su autonomía, que atribuyen a las transferencias fiscales netas que siguen haciendo al resto de España. Los nacionalistas vascos y los navarros no dicen nada, porque son, de hecho, independientes fiscalmente.

  2. El fracaso de las autonomías

    «Las transferencias, y las propias competencias autonómicas, deberían estar condicionadas al logro de objetivos concretos, para asegurar la igualdad de oportunidades entre todos los españoles.»

    Creo que todos aprenderíamos de los éxitos y fracasos de las distintas autonomías españolas si analizáramos las razones de esas discrepancias y, sobre todo, si utilizáramos esos conocimientos para proponer políticas que ayudaran a superarlas. En particular, el problema de la falta de educación, de formación, de las bajas tasas de actividad y de altas tasas de paro en las autonomías que tienen peores registros. El mantenimiento de esas diferencias, o su incremento, es el gran fracaso del Estado de las Autonomías. Es evidente que el dinero que el Estado recauda de todos los españoles y que, posteriormente, se distribuye, en una parte sustancial, entre las distintas autonomías, no se gasta adecuadamente. Las transferencias, y las propias competencias autonómicas, deberían estar condicionadas al logro de objetivos concretos, para asegurar la igualdad de oportunidades entre todos los españoles.

    El Estado de las Autonomías ha ignorado las diferencias. Los gobiernos y sus correspondientes oposiciones de cada autonomía no han querido analizar sus fracasos. Se han centrado en conseguir más recursos financieros de la Administración Central y en aprobar leyes para, supuestamente, superar esas diferencias, pero no se han preocupado de los resultados de esas políticas de reivindicación de mayores transferencias financieras y de prolijidad legislativa. Las grandes diferencias en los baremos económicos que miden el bienestar, como por ejemplo la educación, la formación, el carácter del tejido empresarial con el que se cuenta, la calidad de las universidades y de la investigación, no tienen consecuencias políticas. La política económica de las autonomías, en la medida en que es posible, se limita a sumar población, porque cuantos más habitantes tiene una autonomía, mayores son las transferencias a que tienen derecho, en gastar esos fondos para asegurar un nivel de asistencia sanitaria y educativa básicas y en la creación de un tejido empresarial artificial, no competitivo.

    Durante muchos años, los ingresos fiscales crecientes de las autonomías han permitido financiar esas actividades cuasi empresariales, creando empleo artificialmente y evitando que las deudas de esos entes –de cualquier naturaleza jurídica– apareciera en las cuentas públicas, pues su entramado de relaciones económicas permitía mantener la apariencia de ser actividades empresariales competitivas, cuyo endeudamiento, según la legislación europea, no se contabiliza a efectos de los cálculos del déficit público según el criterio de Maastricht. En la medida en que las transferencias que reciben las autonomías se han congelado, o disminuido, la ficción va quedando al descubierto. Esa es la experiencia de Castilla-La Mancha, Andalucía, Extremadura y posiblemente de Valencia. Además de lo que ya sabemos con certeza: la situación límite que se vive en Cataluña, la corrupción generalizada de Baleares y los déficit reconocidos de Murcia, Cantabria y otras regiones.

    El Estado de las Autonomías ha enquistado uno los problemas históricos de España, las diferencias entre el norte y el sur. Durante unos años se ha paliado por la actividad del sector de la construcción y de los servicios y las industrias que dependen del mismo, y por el desarrollo del sector público, creador de empleo directo e indirecto en actividades seudoempresariales. Pero hoy vuelve a estar a la vista de todos.

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