La denominada Administración paralela, conformada por un amplio número de empresas públicas, es insostenible desde el punto de vista financiero. El Gobierno ya anunció que tiene la intención de reestructurar este sector mediante la fusión y cierre de entidades a nivel estatal y autonómico. Pero, además, una gran parte de estas empresas se concentra, igualmente, en el ámbito de los ayuntamientos.
La ausencia de ingresos fiscales, como resultado del estallido de la burbuja inmobiliaria, hace prever una avalancha de concursos de acreedores en este tipo de sociedades, según los expertos. Una particular situación que amenaza, incluso, al patrimonio personal de alcaldes y concejales, cuyos bienes podrían ser embargados para afrontar parte de la deuda contraída con sus acreedores, según establece la ley.
Pablo Albert, director de la unidad concursal de la firma BDO, explica en una entrevista con Libre Mercado las claves, causas y consecuencias de este tipo de procesos.
Pregunta (P): ¿Es posible que las empresas públicas puedan entrar en concurso de acreedores (anterior proceso de suspensión de pagos)?
Respuesta (R): Las instituciones públicas, como tal, no pueden entrar en concurso de acreedores, ir al juzgado mercantil y presentar la quiebra. Ahora bien, en los años de bonanza económica, muchas administraciones crearon empresas con capital público por cuestiones, fundamentalmente, presupuestarias.
Por ejemplo, un ayuntamiento creaba una empresa, aportando el patrimonio -una determinada cuantía presupuestaria todos los años-, para construir, por ejemplo, una piscina municipal. Esa piscina, que todos entendemos como pública, no formaba parte del patrimonio del ayuntamiento en sí, sino que el titular era la empresa creada por el consistorio para tal fin.
Cuando todo iba bien, y no había problemas presupuestarios, el ayuntamiento destinaba, por ejemplo, 100.000 euros al año a esa empresa para mantener la piscina. Pero ahora no tiene esos 100.000 euros, ya que los ingresos se han reducido drásticamente y, además, carece de capacidad de endeudamiento.
Y en este caso se trata de una empresa como cualquier otra del sector privado: tiene unos proveedores (el del cloro), un personal laboral, etc... Es una sociedad en la que, aunque el dueño es el ayuntamiento, funciona como la que fabrica sillas. Opera como las demás, solo que el que ponía el dinero era un ayuntamiento, una comunidad autónoma o el Estado. Lo que dice la ley, que se aplica hasta a las empresas públicas, es que si no puede pagar a sus proveedores -situación de insolvencia- el administrador tiene la obligación de presentar un concurso de acreedores.
P: ¿Y si no lo hace? ¿Cómo podría afectar a los gestores de ese ente?
R: Las empresas públicas tienen un consejo de administración en el que, por ejemplo, figura el alcalde, el concejal del ramo, el de la caja rural de turno, la constructora, etc., y se rigen por las leyes ordinarias de los consejos de administración.
En este sentido, la ley dice: "Señores administradores, si la compañía es insolvente tienen que presentar concurso de acreedores, y si no lo hacen podrán responder con su patrimonio de los daños y perjuicios que esa no presentación pueda ocasionar a los terceros acreedores". Es decir, el gestor será responsable con su patrimonio personal, no con el del ayuntamiento, porque es la persona física la que forma parte del consejo de administración, que es el que tiene que tomar esa decisión.
De este modo, si el administrador (el alcalde, por ejemplo) es consciente de la situación de insolvencia y no presenta concurso, según la ley, tendrá que responder con sus bienes de las deudas que se hayan generado, no de todas, sino de las que se hayan incrementado como consecuencia de su no actuar.
Siguiendo con el ejemplo anterior, si un alcalde sabe que este año no va a poder destinar esos 100.000 euros al mantenimiento de la piscina y, pese a ello, no presenta el concurso, mientras que sus proveedores (el del cloro) le siguen suministrando servicios confiando en que tarde o temprano cobrarán, llegará un momento en el que surgirá el siguiente dilema: si usted hubiera presentado concurso en el momento en que asumió que ya no podía pagar no se le habría ocasionado un daño adicional al proveedor (deuda extra). En ese caso, sí existe responsabilidad del gestor, y la ley dice que podrá responder con su patrimonio por ese daño adicional causado.
Pero, de momento, no existen precedentes de este estilo porque todavía no se ha llegado a esa fase, que se sitúa en la parte final del procedimiento de concurso (depuración de responsabilidades).
P: ¿Cree que se va a producir una explosión de empresas públicas en quiebra?
R: Sí, realmente sí. De momento hay pocos casos, pero es más por una cuestión psicológica que propiamente legal. Primero, porque no todos los gestores son conscientes de que administrar una empresa pública puede conllevar responsabilidades personales. Y segundo, porque esa responsabilidad personal no es automática.
Es decir, no hay un Ministerio Fiscal que vele por esa responsabilidad, sino que es un acreedor, que se vea perjudicado por esa no interposición del concurso, el que tiene que tomar la iniciativa y decir: "Oiga, señor alcalde, que usted tenía que haber presentado concurso y no lo ha hecho". Y todavía no son muchos los osados que deciden iniciar acciones contra los gestores de empresas públicas, pero la posibilidad legal existe.
Si el ayuntamiento no toma la iniciativa, los acreedores pueden presentar un concurso necesario que, además, cuenta con una serie de ventajas: parte del crédito es privilegiado, es decir, el acreedor que inicia el proceso cobra antes que el resto. Y yo creo que ésta es una situación que nos vamos a encontrar cada vez más. En ausencia de concurso voluntario (presentado por los gestores), muchos acreedores optarán por presentar el concurso necesario.
Por otro lado, la responsabilidad personal de los gestores, prácticamente, se anula en el momento en que presenten concurso de acreedores (voluntario). Según la ley, la obligación del gestor es presentar el concurso en caso de insolvencia. Su responsabilidad personal deriva de no presentarlo cuando no puede pagar. Y ya hay bastantes empresas municipales -sobre todo, en Andalucía, Cataluña y Madrid- que han decidido iniciar el concurso para evitar, precisamente, esas responsabilidades.
P: ¿Cómo se liquidarán las empresas públicas para pagar las deudas?
R: En los últimos 10 años, las infraestructuras municipales se han multiplicado por cien, y en muchas ocasiones a través de la creación de empresas públicas. Todos nos hemos acostumbrado a que el ayuntamiento tuviera campos de fútbol, equipo de baloncesto, servicios culturales, incluso un spa… Pero ahora tienen un problema.
La discusión aquí es si esa empresa desarrolla una función propiamente pública o no (servicios básicos). Los procesos en marcha todavía no han entrado en procedimientos de liquidación, pero existe jurisprudencia al respecto: las transmisiones libres y voluntarias. Algunos ayuntamientos, al no poder afrontar los pagos, decidieron ceder a sus acreedores ciertos bienes no ligados a servicios básicos (edificios, piscinas, instalaciones deportivas, etc.) para liquidar la deuda, no en el seno de un concurso sino mediante la negociación entre las partes.
Ahora, lo que nos vamos a encontrar en los concursos es con un juez de lo mercantil que, al final, va a tener que decidir si la piscina, por ejemplo, es un servicio básico o no. Si aplican la jurisprudencia vigente en las transmisiones libres y voluntarias, se van a poder liquidar ciertos activos públicos (no básicos) en pago de la deuda. El problema aquí es que nos hemos encontrado con un Estado del Bienestar que era magnífico y maravilloso, pero que no se puede pagar.