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Impensable en España: sólo el 1% de los empleados públicos suecos es funcionario

En los países del norte de Europa, la relación trabajador-administración es mucho más parecida a la que existe en el sector privado.

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Una trabajadora sueca. | Alamy

Una estructura no especialmente grande en cuanto a personal, al menos si se compara con otros países europeos, pero que no funciona como debe. Empleados públicos bien pagados de media, pero descontentos y con una carrera profesional que no cumple sus expectativas. Una plantilla envejecida y sobrecualificada. Un modelo rígido y poco flexible, que tiene muchas dificultades para adaptarse a la sociedad que le rodea.

La administración pública española necesita una reforma. En eso coinciden casi todos: funcionarios, partidos políticos, sindicatos y expertos. Pero nadie se atreve a ponerle el cascabel a un gato muy escurridizo. Este jueves, explicábamos las grandes cifras incluidas en el informe "El empleo público en España: desafíos para un Estado democrático más eficaz", publicado por el Instituto de Estudios Económicos y ESADE. Según las preferencias de cada uno, habrá quien se quedará con el dato de que los sueldos de los empleados públicos españoles son un 44% más elevados que los del sector privado, un diferencial que sólo en Luxemburgo es más alto. Otros pondrán el foco en que tenemos menos funcionarios que la media de la OCDE (y muchos menos que países prósperos, dinámicos y competitivos como Dinamarca, Suecia o Finlandia).

Y sin embargo, la clave que mejor explique la realidad de la administración española puede pasar desapercibida. Está en la página 69 del informe, en la que se explica la configuración legal del empleo público y cómo ha quedado ésta tras la aprobación en 2007 del Estatuto Básico del Empleo Público (EBEB), la norma que pretendía modernizar nuestros ministerios, consejerías o ayuntamientos. Pues bien, una década después "siguen pendientes de aplicación los aspectos más novedosos del EBEB: la evaluación del desempeño, la carrera horizontal o la función directiva". Y la mayoría de las normas previas sobre gestión de recursos humanos permanecen plenamente vigentes. Es decir, se aprobó una norma (mejor o peor, cada cual tendrá su opinión) pero luego no se aplica. La fuerza de la inercia también se ha impuesto en este tema.

Rigidez

El principal problema de la administración española es la rigidez. El modelo actual no se diferencia tanto del que se diseñó a finales del siglo XIX. Cuidado, esto no quiere decir que todo sea malo. Por ejemplo, en cuanto a corrupción en la administración o grado de competencia de los funcionarios, España está siempre en los primeros puestos de las clasificaciones internacionales. Salvo en algunos cargos directivos, en general puede decirse que está bien delimitado el perímetro político y el funcionarial; y el margen de los primeros para imponerse sobre los segundos más allá de sus competencias es limitado.

Pero lo que en un principio se diseñó para evitar el pésimo espectáculo, tan común en otras épocas, de que cada cambio de Gobierno supusiera también una renovación completa de la plantilla de la Administración ha pasado a ser una camisa de fuerza que limita la capacidad de adaptación del sector público. No es fácil cambiar esto y hay que evitar caer en el extremo contrario, que puede acabar generando arbitrariedad e injusticias. No hay más que ver cómo los partidos políticos han utilizado (y siguen haciéndolo) algunas empresas públicas como agencias de colocación. Y lo han hecho así, en buena medida porque no estaban bajo el paraguas del derecho administrativo.

También es cierto que nuestros políticos se dicen admiradores de los servicios públicos de Suecia, Dinamarca, Finlandia. Pero lo dicen más de lo que lo practican. Por ejemplo, en Suecia, sólo el 1% de los trabajadores públicos tiene la condición de funcionario. El 99% restante se relaciona con la administración de una forma mucho más parecida a la de un trabajador por cuenta ajena del sector privado en España que a la de un funcionario. Sin embargo, esta flexibilidad no ha provocado que los políticos suecos o daneses controlen todas sus oficinas públicas, ni que los empleados se pasen el día temiendo perder su puesto. Y la satisfacción de los usuarios y el nivel de eficacia de su administración están entre los más altos de los países occidentales.

El problema no está en si un empleado es o no funcionario de carrera, sino en el diseño del puesto y en cómo se relaciona con la organización en que trabaja. En España tenemos algunos ejemplos de que el sistema puede funcionar. Es cierto, como comentábamos antes, que hay empresas públicas, sobre todo en las regiones (los conocidos chiringuitos autonómicos) que se han convertido en un foco de corrupción, malgasto y apropiación de los partidos. Pero también hay empresas y organismos públicos, sobre todo los dependientes de la Administración Central, que están alejados de esa imagen, desde el Banco de España a Paradores pasando por la CNMV o la Airef (y hay muchos más). Todos ellos tienen estatutos diferentes y sus propias peculiaridades. Los hay formados por funcionarios de carrera y otros en los que el personal es externo a la administración. Pero todos se distinguen por su autonomía y porque tienen que rendir cuentas, de una forma u otra, de su actuación.

La administración, mientras, vive en cierto sentido en el peor de los mundos. Por un lado, parece muy poco preparada para enfrentar la incertidumbre y los retos que se derivan de un mundo en constante evolución. Como explica el informe del IEE, "en la práctica de muchas de nuestras AA.PP. el puesto se concibe generalmente como el acotamiento estático y repetitivo de una serie de tareas específicas realizadas por un determinado empleado o un pequeño grupo de ellos. Las principales consecuencias de esta concepción son la ausencia de flexibilidad, la imposibilidad de gestionar la diferencia y grandes dificultades para implantar la polivalencia de los puestos". Es decir, justo lo contrario de lo que se necesita: funcionarios atados a un puesto y con muy pocas opciones de innovar o cambiar las características del mismo.

No sólo eso, también podríamos preguntarnos qué porcentaje de los empleados se dedica realmente a la tarea fundamental para la que se supone que se creó el servicio público en el que trabajo. Por simplificarlo, en sanidad y educación, cuántos médicos y enfermeros (o profesores, si hablamos de educación) hay por cada trabajador de los servicios auxiliares y burocráticos. Es un tema importante cuando se habla de renovar plantillas, ajustar presupuestos, reducir la temporalidad o cambiar la remuneración. Normalmente, el público escucha "trabajadores" de tal o cual Consejería de Sanidad y piensa en médicos o ATS. Pero en algunos casos las plantillas están sobredimensionadas en lo accesorio y al mismo tiempo con carencias básicas en lo fundamental. ¿Tiene sentido que se sigan haciendo determinadas tareas por parte del sector público mientras sus médicos encadenan contratos temporales?

Con todo esto sobre la mesa, no es extraño que uno de los principales problemas en la plantilla de los empleados públicos sea la falta de motivación. Un fenómeno al que tampoco ayuda la estructura de la carrera profesional. En muchas ocasiones, sólo el paso del tiempo permite progresar en la administración y las posibilidades de "carrera horizontal" (mejora de las condiciones dentro del mismo puesto) son muy limitadas. Como explica el informe de forma muy gráfica: "De lo que se trata es de que los empleados públicos especializados, y con un alto conocimiento del trabajo que hacen, puedan mantener sus puestos de trabajo aumentando su reconocimiento y retribución, pero no mayor poder o capacidad directiva, en vez de transformar a especialistas técnicos competentes en directivos mediocres, la carrera horizontal debe permitir a las organizaciones públicas retener ambos perfiles".

También la colaboración entre el sector público y privado tiene mucho margen en nuestro país. La administración española es una de las que menos gasta en subcontrataciones y más tareas no técnicas asume para sí. Por ejemplo, el Gobierno holandés dedica el equivalente al 18% del PIB en el pago a empresas privadas; en España, esta cifra se queda en el 7,8% del PIB, sólo la Administración central de Grecia, Portugal e Irlanda destinan menos fondos a contratar servicios a las empresas. De esta manera, decenas de ocupaciones que en otros países se encargan a proveedores externos aquí son desempeñadas por funcionarios, muchas veces con cualificación muy superior a las tareas para las que son asignados. El proceso debería ser el contrario. Y las idas y venidas entre trabajadores de la administración y la empresa, mucho más habituales que en la actualidad.

Tampoco ayudan los procesos de selección, que en muchas ocasiones se plantean como un fin en sí mismos y no un medio para conseguir la provisión de talento para el sector público. Sí, es cierto que en la mayoría de los casos se cumplen los principios de mérito e igualdad, pero no deberían ser estos los únicos criterios para la contratación del personal. ¿Cuánta capacidad productiva desperdicia un país que tiene durante años a miles de sus jóvenes opositando para un puesto para el que sólo unos pocos obtendrán plaza? ¿Qué sucede con los demás? ¿Cuántos años perdidos acumulan unos y otros? ¿Tiene sentido que en 2017 el principal criterio de selección siga siendo la capacidad memorística? Los autores del informe explican cómo el modelo inglés prioriza la "profesionalidad e independencia de los órganos de selección", como garantía de que éste otorgará la necesaria igualdad a todos los candidatos, sin preocupase tanto de las cuestiones formales, omnipresentes en el sistema francés o el español.

Lo que debería ser el inicio de una carrera profesional, acaba convirtiéndose, con el actual sistemas de oposiciones, en el objetivo único de los candidatos: en ocasiones parece que la motivación no reside tanto trabajar en tal o cual puesto durante dos o tres décadas, sino superar el examen que te capacite para ser funcionario público. La ilusión por el servicio público (que es lo que debería empujar al candidato) es sustituida por la obsesión por el proceso. Si a esto se le añade una carrera profesional con pocos elementos de motivación e incentivos mal diseñados, no es extraño que los cuerpos de superior rango en la administración estén siempre en peligro de fuga. Sus mejores elementos son tentados por el sector privado, no sólo con sueldos más elevados, sino con carreras más fructíferas y gratificantes.

Las recomendaciones

El informe del equipo coordinado por Carlos Losada, Adriá Albareda, Francisco Longo y Manuel Pérez es extraordinario en su amplitud y alcance. Casi en cada capítulo se plantean diversas opciones para mejorar la situación de las administraciones públicas, en especial en lo referido a su personal, sus condiciones, motivación y carrera profesional. Las siguientes son las más destacadas:

- Retribución: "Si el objetivo es atraer y retener a personas con el perfil y el talento adecuados y mantener un proporcionado nivel de motivación (o si se quiere en negativo: evitar que la retribución sea un factor de desmotivación), se requieren cambios significativos en las prácticas retributivas:

  • Ampliar significativamente el abanico salarial.
  • Mantener un nivel de competitividad salarial no tan distante de la media del mercado
  • Introducir más componentes variables ligados a resultados
  • Crear incentivos grupales
  • Aumentar la percepción de equidad interna".

- Selección:

  • "Diseñar puestos de trabajo que alcancen el equilibrio adecuado entre las demandas de tecnificación y la polivalencia, demandada por la necesidad de adaptarse a los cambios. Es del todo necesario un espacio de discrecionalidad del ocupante del puesto y de su superior jerárquico
  • Instaurar modelos de selección que permitan articular la rapidez de la incorporación de nuevo personal y el ajuste puesto-persona con el respeto a los principios de mérito, capacidad, igualdad y transparencia.
  • Regular y convertir en normal el acceso al empleo público de expertos sobre materias específicas ya en una fase avanzada de su carrera profesional.
  • Favorecer la estabilidad de las personas en esos puestos técnicos"

- Carrera profesional

  • "Abordar, como un fenómeno más normal de lo que hoy es, la terminación del vínculo con la Administración por motivos disciplinarios o de evaluaciones continuas de signo negativo.
  • Aumentar la protección de aquellas personas que ocupan puestos de trabajo/funcionarios que ejercen la auctoritas y que son la garantía del ejercicio de la política dentro del marco legal y factor clave para evitar la corrupción (Abogados del Estado, Secretarios de Ayuntamiento, Interventores, etc.)
  • Evaluación del rendimiento con el fin de estimular las competencias y la motivación de los empleados públicos
  • Poner en marcha la carrera horizontal con la que se permite al empleado público progresar sin necesidad de cambiar de puesto. Esto permite retener a especialistas técnicos competentes, favoreciendo así la tecnificación del empleo público".

- Directivos:

  • "Es necesario avanzar en un difícil cambio cultural que debe ir de la mano de la potenciación de la figura de los directivos públicos.
  • Donde no se ha consolidado la figura del directivo profesionalizado más fácil que el espacio directivo sea capturado por los partidos políticos que tienden a colonizarlo como parte del botín electoral.
  • En un contexto de no-mérito, los incentivos que influyen preferentemente sobre el comportamiento de los directivos públicos tienden a centrarse en la lealtad a quien les nombró, más que en el buen desempeño y en los resultados".

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