La Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF) ha decidido ser protagonista en este mes de junio. A falta de Gobierno o de un Congreso operativo, el organismo presidido por José Luis Escrivá está presentando informes, a un ritmo de más de uno por semana, sobre grandes temas, de esos que están siempre en el debate público, aunque demasiadas veces con más ocurrencias que cifras o argumentos (justo lo contrario de lo que, asegura, quiere la AIReF). Así, tras los estudios sobre el gasto en subvenciones, en políticas activas de empleo o en medicamentos, esta semana le tocaba el turno a la Iniciativa Legislativa Popular (ILP) sobre renta mínima que los sindicatos llevaron hace unos meses al Congreso de los Diputados.
Además, los autores del informe no se han contentado con analizar la propuesta de UGT y CCOO. Han ido un paso más allá y han planteado su propia idea, con un diseño que, aseguran, sería más barato y efectivo que el de las centrales sindicales. Vamos, la cuadratura del círculo. ¿Es cierto? ¿Necesita España una renta mínima? ¿Cuánto costaría? ¿Cuáles son sus peligros?
Lo primero que debemos hacer es situarnos en el escenario que dibuja la AIReF (en el siguiente enlace, el estudio completo). Ahí, descubrimos que, en España y en el resto de países de la UE, ya existe un sistema con el que se quiere asegurar una renta mínima para cualquier hogar. Puede que no se llame así, que tenga problemas de diseño o que los requisitos para acceder a la misma supongan una barrera para muchos potenciales beneficiarios, pero ya existen herramientas para garantizar que todas las familias tengan unos ingresos mínimos sean cuales sean sus circunstancias. Otra cosa es, como decimos, que sean herramientas muy defectuosas.
Así, la AIReF sitúa a España entre los países con "un sistema de asistencia social dual limitada, al contar los hogares potencialmente beneficiarios tanto con una prestación que cubre con carácter general el riesgo de pobreza como con distintos tipos de subsidios que tratan de cubrir contingencias específicas". En realidad, son múltiples sistemas de asistencia, entre otras cosas porque cada comunidad autónoma tiene su propio modelo de ayudas, que varían mucho, desde las más generosas en País Vasco o Navarra a las más escasas de Valencia o Murcia. También es cierto que la AIReF recuerda que los importes han subido mucho desde finales de los 90 y que, en general, estas ayudas son más generosas para los hogares unipersonales que para aquellos que tienen menores a su cargo (esto es una característica de todo el sistema de ayudas en nuestro país, normalmente más enfocado a personas mayores que a los jóvenes o a las familias).
La primera sorpresa llega en la comparación. Como puede verse en el gráfico de la derecha (click para ampliar) España está más o menos en la media europea en cuanto a generosidad. De hecho, si tenemos en cuenta el nivel de renta per cápita, podríamos decir que estamos donde nos toca: lejos de los países escandinavos y del centro de Europa (mucho más ricos que nosotros) y por encima de la mayoría de los del este (más pobres). Si acaso, al compararnos con Italia (el país que más se parece a nosotros) estamos algo por encima. Eso sí, con el matiz apuntado antes y que la AIReF repite a lo largo del informe de que hay enormes diferencias entre las comunidades autónomas más y menos generosas (la posición de España en el gráfico viene determinada por la media entre las regiones españolas).
¿Cuáles son las cantidades que se garantizan en cada país? Es complicado decirlo y el gráfico resumen (click para ampliar) puede generar confusión. Esto es así porque los requisitos no son los mismos, ni la universalidad, ni el diseño de la prestación. La AIReF, con todas estas prevenciones, da una de 1.771 euros en el caso de Holanda (junto a Dinamarca, el país más generoso), 1.046 euros en el caso de Francia, 694 euros para España y 467 en Italia (en todos los casos, hablamos de prestación para una familia sin otros ingresos y formada por dos adultos y dos menores).
El esquema de ayudas en nuestro país está resumido en el siguiente cuadro. Es algo complejo, pero podemos ver claramente que nos encontramos ante un sistema muy fragmentado y condicionado al empleo. La AIReF apunta a que tanto el modelo actual como el de la ILP de UGT y CCOO parece más destinado a solventar una situación de desempleo que a solucionar la pobreza (y sí, en muchas ocasiones las dos situaciones van de la mano, pero no siempre). Así, tenemos la prestación contributiva por desempleo, los subsidios relacionados con la misma y los programas de inserción (renta activa de inserción, Plan Prepara, Programa de Activación del Empleo…). Y a todo esto se suman las rentas mínimas de las CCAA, que complementan o suplen a las estatales.
Además, hay un aspecto muy importante que la AIReF destaca en su documento. Con su actual diseño, las ayudas de rentas mínimas suponen en muchas ocasiones un desincentivo al empleo (porque se pierden una vez el beneficiario obtiene un trabajo), lo que les resta efectividad o, en el peor de los casos, evita que accedan al mercado laboral. Hasta el 60% de los trabajadores sociales encuestados por la AIReF alertan de este peligro (aunque también apuntan a los efectos positivos de estas rentas: como la mejora de la estabilidad de los hogares o el incremento de la autoestima de los receptores).
La ILP y la 'contraoferta'
En esta misma línea, la ILP de UGT y CCOO exige para ser beneficiario ser residente en España, "estar inscrito como demandante de empleo, al menos durante los 12 meses ininterrumpidos anteriores a la solicitud" y no tener acceso a otras ayudas por desempleo. La AIReF cree que un programa con este diseño sería caro (entre 7.200 y 9.800 millones, pudiendo llegar a 11.000 millones en caso de crisis) y generaría un cierto efecto llamada (muchas personas que ahora no son parte de la población activa se apuntarían en las listas del paro sólo para cobrarla). A cambio, los resultados, siempre según los expertos del organismo presidido por Escrivá, no serían especialmente buenos en relación a su coste: mejoraría la distribución de la renta en un 4% y reduciría un 27,6% la tasa de pobreza extrema.
La necesidad de estar inscrito de manera ininterrumpida como demandante de empleo al menos durante los 12 meses anteriores a la solicitud supone identificar pobreza con desempleo de larga duración, lo que excluye a potenciales beneficiarios en situación de pobreza extrema, al tiempo que supone un desincentivo a reincorporarse al mercado laboral. Además, la combinación de límites de renta individuales con límites de renta por hogar para percibir la prestación impide focalizar la prestación en los colectivos más vulnerables.
Por todo esto, los autores del informe de la AIReF presentaron su contraoferta, una propuesta alternativa, con dos opciones.
- Opción A: dos tramos (ingresos inferiores al 20% de la mediana e ingresos inferiores al 60% de la mediana).
- Para el tramo 1 ayuda equivalente al 80% del IPREM por adulto
- Para el tramo 1 y 2: complemento por hijo a cargo de 1.200 euros (con un máximo de 3 hijos)
- Opción B: dos tramos (ingresos inferiores al 30% de la mediana e ingresos inferiores al 60% de la mediana).
- Para el tramo 1: ayuda por adulto decreciente desde el 80% del IPREM hasta el 10% del IPREM (con el objetivo de evitar saltos en la prestación)
- Complemento por hijo a cargo (con un máximo de 3 hijos): de 1.680 €/año (140 €/mes) para el tramo 1 y de 1.200 €/año para el tramo 2.
Las dudas
Como vemos, el principal objetivo de la AIReF es desvincular la renta mínima de la situación laboral. Para recibirla lo que importa son los ingresos, no el tener o no trabajo (o estar inscrito en las oficinas de empleo público).
El segundo punto relevante tiene que ver con su coste. Los autores del informe aseguran que ascendería a 5.500 millones de euros, pero al mismo tiempo, generaría un ahorro de 2.000, por los programas a los que sustituiría. En total, el coste neto ascendería a 3.500 millones al año, una cifra que se antoja asumible por el Estado y supone menos de la mitad de gasto que la propuesta de los sindicatos.
Eso sí, esto no quiere decir que la propuesta de la AIREF no genere otro tipo de dudas:
- ¿Servirá, más allá de mitigar la pobreza, para impulsar la participación de estos hogares en el mercado laboral? Esto es clave. Porque sí, es cierto, como dice la AIReF, que estar en desempleo no es sinónimo de pobreza severa (ni al revés). Pero también es verdad que a medio plazo la mejor manera de garantizar un futuro viable a la gran mayoría de estas familias está en el mercado laboral. Ahí la propuesta conocida esta semana tiene la ventaja de que no desaparece si el receptor consigue un trabajo: es decir, no desincentiva de forma directa la búsqueda de un empleo. Por cierto, en esto tiene puntos en común con el impuesto negativo que en su día planteó, con poco éxito, Ciudadanos.
En esta cuestión son importantes las medidas complementarias que plantea la AIReF, las que van más allá de la transferencia de renta. El informe pide "implementar un sistema integrado de información de servicios sociales y conectado al Sistema de Información de Empleo (SISPE)" y "asegurar la complementariedad con otras políticas", especialmente las "políticas activas de empleo y la prestación de servicios sociales complementarios".
Aquí también entra el tema de los incentivos y del montante de la ayuda. La propuesta garantiza unos ingresos del 80% del IPREM, el indicador público de renta de efectos múltiples, 537,84€ al mes o 6.454 euros en doce pagas: el 80% serían 430,7€ y 5.163€. Son cantidades que siguen siendo bajas y que no parecen un gran desincentivo al empleo, algo que siempre es el mayor peligro de estos programas. En este punto, también habría que mirar con cuidado el reparto de ayudas en función del tamaño del hogar, para no caer en el problema, muy habitual en este tipo de programas, de que se incentiven (incluso sin quererlo) situaciones que, de generalizarse, puede generar otros problemas a medio plazo (por ejemplo, los hogares mono-parentales). También aquí, la propuesta de la AIReF, que garantiza un 80% del IPREM por adulto, parece mejor dirigida que otros planteamientos previos.
- ¿A quién afectaría? Como hemos visto, los tramos para ser receptor de la ayuda se calculan según la mediana de ingresos. Por debajo del 60% de esa mediana se considera situación de pobreza y por debajo del 30%, pobreza severa. Según el INE, para un hogar de una sola persona, con datos de 2016, el umbral de pobreza se sitúa en los 8.208,5 euros al año (la mitad para pobreza severa), y en 17.237,9 euros para un hogar con dos adultos y dos menores de 14 años. Según la AIReF, hasta 1,8 millones de hogares en España estarían en condiciones de recibir alguna de las ayudas.
- ¿Cuál sería su coste real? ¿De verdad se eliminarían el resto de programas?: es imposible de saberlo, pero es la parte más peligrosa de la propuesta. La AIReF deja claro que hay que "simplificar el sistema de rentas mínimas, evitando el solapamiento entre las prestaciones de diferentes administraciones. La eliminación del resto de programas podría llevarse a cabo permitiendo a las comunidades autónomas complementar la prestación tanto en términos de cobertura como de generosidad". Es decir, incluso manteniendo un cierto papel para las CCAA, la mayoría de las ayudas actuales desaparecerían para hacer sitio a la nueva prestación. Problema: ya hemos visto en el pasado como esto es más fácil decirlo que hacerlo. O lo que es lo mismo, una vez que la política entra en acción, lo normal es que los programas se vayan solapando. Siempre habrá un colectivo que presionará para que la ayuda que le beneficie no desaparezca. Lo que ocurre es que una de las grandes ventajas del plan de la AIReF sobre el papel (un coste contenido y un impacto razonable en función de ese coste) desaparecería de un plumazo si esa condición no se cumple.
- ¿Eliminaría la pobreza? No. Y en parte porque es casi imposible. No hablamos de imposible filosóficamente, sino desde un punto de vista estadístico. Como hemos visto, la línea de la pobreza no la marca un nivel absoluto (tantos euros al año) como relativo (el 60% de la mediana). Por eso, incluso en los países más ricos de Europa (de Suiza a Dinamarca, pasando por Holanda o Irlanda) hay un porcentaje, pequeño pero no ínfimo, de pobres oficiales. No entramos a juzgar si esto debe ser así o no. Pero sí hay que tener claros los conceptos cuando se habla de estos temas.
- ¿Igual en Madrid-Barcelona que en un pueblo del interior? Una cuestión muy peliaguda desde el punto de vista político, pero clave para los afectados. Las cantidades que hemos visto son muy bajas en cualquier caso, pero sí hay zonas de España en las que pueden servir como renta mínima (entendida como la renta que permite cubrir las necesidades básicas de una familia). Sin embargo, en las grandes capitales o zonas más caras (Madrid, Barcelona, Bilbao, San Sebastián, Islas Baleares…) hay más dudas. Pero si hablamos de una renta que paga el Estado, similar a las pensiones no contributivas, es complicado imaginar un diseño que permita tener en cuenta estas disparidades regionales (porque, además, poner diferentes niveles por residencia podría incentivar el fraude y sería complicado de controlar).