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¿Reforma o maquillaje contable? La AIReF pide que el Estado asuma el déficit de la Seguridad Social

El organismo propone que, a corto plazo, los números rojos de las pensiones se integren en el Presupuesto de la Administración Central.

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El presidente de la AIReF, José Luis Escrivá, en una imagen de archivo junto a Celia Villalobos, presidenta de la Comisión del Pacto de Toledo.

El Estado debe pagar el déficit de la Seguridad Social. Bueno, en realidad ya lo hace, prestando a este organismo y endeudándose en su nombre. Pero, a partir de ahora, lo hará de otra forma, asumiendo desde el principio los gastos en su presupuesto y sacando del presupuesto del citado organismo partidas que no corresponden a las prestaciones contributivas. Ésta es la propuesta de la AIReF para reconducir en el corto plazo los números rojos de las pensiones. No implica una reforma real, es un mero cambio contable. Eso sí, tiene implicaciones desde el punto de vista del mensaje que se traslada a la opinión pública. Y ése parece ser el objetivo de la medida: "Visibilizar" que el problema es de toda la Administración, no sólo de la Seguridad Social.

Este miércoles, la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF) presentaba su informe "Opinión sobre la sostenibilidad de la Seguridad Social". Era un documento muy esperado por varias razones. En primer lugar, porque los documentos de la AIReF sobre las finanzas públicas se han convertido en estos años en una referencia: el organismo, creado en 2014 en parte por las presiones de Bruselas, tiene como objetivo controlar la sostenibilidad de las cuentas de las administraciones públicas españolas y en su estatuto orgánico figura la misión de alertar en el caso de que constate que las administraciones de la Seguridad Social incurren en una situación de "déficit estructural". Además, en lo que respecta a las pensiones, el discurso de la AIReF se ha salido del carril marcado por otros analistas: podríamos decir que ha sido algo más optimista, al menos en los grandes titulares, de lo habitual. Y todo esto ha tenido un corolario muy relevante a esta altura del partido: se intuye que la reforma que plantee el Pacto de Toledo estará bastante influenciada por el análisis de la AIReF (su presidente, José Luis Escrivá ha comparecido en varias ocasiones, tanto a puerta abierta como cerrada, ante los integrantes de dicha Comisión).

Éste último punto es clave. El planteamiento de la AIReF encaja muy bien con las necesidades políticas. Y por eso lo usarán. Otra cosa es que los políticos luego hagan todo lo que deberían a la luz de todas las cifras reflejadas en estos informes. O se queden sólo con lo que les conviene y tirenel resto a la basura. Por ahí se intuye un peligro real, entre lo que se venderá a la opinión pública (el titular o el resumen de prensa) y lo que realmente hay en la parte sustantiva de la propuesta.

Corto y largo plazo

Para el largo plazo, la AIReF plantea una nueva vuelta de tuerca a la reforma de 2011, la del PSOE: son las llamadas medidas paramétricas, que endurecen las condiciones de acceso a las pensiones. Hablamos, sobre todo, de retrasar la edad de jubilación y ampliar el número de años que se tienen en cuenta para el cálculo de la base reguladora de la pensión. En su opinión, una mezcla de estas reformas con un escenario demográfico más sostenible (con incrementos de la natalidad y más inmigración) podría hacer que se controlase el gasto en pensiones en un nivel razonable, pasando del actual 10,6% del PIB al 13,4% en 2048, incluso tras derogar el Índice de Revalorización de las Pensiones que sustituía al IPC (el famoso 0,25% de incremento anual).

Pero, además, el organismo hace una propuesta para el corto plazo, para cerrar el agujero del 1,3-1,5% del PIB de déficit estructural que, según sus cálculos, presenta la Seguridad Social en este momento.

El punto de partida de la AIReF puede resumirse en el siguiente gráfico. Muestra la evolución de las cuentas de la Seguridad Social en las últimas dos décadas. Como vemos, a comienzos de siglo, cuando España consolidaba la recuperación después del shock de la crisis de mediados de los años noventa, las cuentas del organismo público estaban en equilibrio. De ahí se pasó a un superávit en los primeros años de la década de los 2000 que, a partir del estallido de la crisis se convirtió en un déficit que ronda el 1,5% del PIB (casi 20.000 millones de euros).

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A partir de ahí, el organismo de Escrivá cree que "el continuo goteo de noticias sobre el déficit de la Seguridad Social implica dudas sobre su sostenibilidad ('quiebra del sistema') y distorsiones en la toma de decisiones de los agentes". Por eso, cree que "es necesario reducir esta fuente de incertidumbre". ¿Y cómo se plantea hacerlo? Pues sacando determinados gastos de las cuentas de la Seguridad Social para llevárselos a las del Estado.

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Estos son sus cálculos:

  • Las cotizaciones por desempleo en España son más altas que las de los países de nuestro entorno. Además, financian tanto prestaciones contributivas (el subsidio del paro) como no contributivas (otro tipo de ayudas a personas sin trabajo y políticas de empleo).
  • También la Seguridad Social paga prestaciones y partidas que no entran dentro de la parte no contributiva del sistema: regímenes especiales (que la AIReF cree que pueden entenderse como una especie de subvención), gastos de funcionamiento del sistema o reducciones en la cotización (incentivos al empleo).
  • Así, los 17.400 millones de déficit actual de la Seguridad Social podrían desaparecer si el Estado asume los 7.000 millones de gastos no contributivos (4.000 millones de gastos de funcionamiento; 2.000 millones de reducciones de cotización; 1.000 millones de subvenciones implícitas a regímenes especiales).
  • Los 10.400 millones restantes saldrían de un cambio en la composición de las cotizaciones que, cada mes, pagan las empresas y trabajadores españoles: la AIReF piden que se suban las cotizaciones por contingencias comunes y, al mismo tiempo y en la misma medida, se bajen las cotizaciones por desempleo.
  • Así, es el Servicio Público de Empleo Estatal (SEPE) el que carga con el grueso del ajuste. Y es a éste organismo al que el Estado debe financiar aquellos servicios o prestaciones no contributivas que considere necesario mantener.
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Hasta aquí la parte técnica de la propuesta. El movimiento entre las cajas del Presupuesto. Como vemos en el cuadro superior, del documento de la AIReF, en realidad nada cambia para el conjunto de las Administraciones Públicas españolas. El déficit estructural de las mismas sigue siendo el 1,9% del PIB. Lo que cambia es el reparto: la Seguridad Social estaría en equilibrio (0,0%) mientras que la Administración Central pasaría del -0,8 al -2,2% de déficit.

En este sentido, hay que recordar las palabras de Cristóbal Montoro, en la primavera del pasado año, cuando presentó en el Congreso los Presupuestos Generales del Estado para 2018. Ante las insistentes preguntas de los periodistas sobre el déficit de la Seguridad Social, sobre la hucha de las pensiones y sobre las nuevas emisiones de deuda para cubrir los gastos, el entonces ministro de Hacienda recordó lo obvio: el Estado no tiene una contabilidad estanca, en la que unos departamentos reciben sus ingresos y deciden sus gastos. Todo el dinero que entra vía impuestos va a la misma caja y de ella salen los gastos. Lo importante, decía Montoro en aquel momento, es que el conjunto sea sostenible y financiable. Lo otro no deja de ser una cuestión de técnica presupuestaria.

"Visibilizar"

Sin embargo, aunque como vemos estamos ante una cuestión contable más que ante una reforma real, se debatirá mucho sobre este tema en los próximos meses. Bueno, en realidad debate no habrá demasiado. Porque en este punto todos los partidos están de acuerdo. De hecho, se puede dar por sentado que una de las principales recomendaciones del Pacto de Toledo (como ocurrió en anteriores acuerdos de la Comisión) será la "separación de las fuentes de financiación", que es otra forma de pedir lo mismo que ha hecho este miércoles la AIReF.

La cuestión más bien es si este enjuague contable tiene implicaciones sobre el fondo del asunto o sobre cómo nos acercamos al mismo. La AIReF, cuando propone el cambio, cree que sí y para bien. El mensaje que transmite el organismo es que la Administración Central tiene instrumentos al alcance para controlar gastos e ingresos; algo que no puede decirse de la Seguridad Social, a la que los gastos (pensiones) e ingresos (cotizaciones) le vienen dados. El Gobierno central puede subir o bajar impuestos y recortar o no otras partidas de gasto. Por eso, pide que el déficit se concentre "en aquellas partes de la Administración que disponen de herramientas para reducirlo".

La idea es "visibilizar" (esta palabra se repite varias veces en la presentación) el déficit en el Estado y no en la Seguridad Social, con el objetivo de reducir la incertidumbre y no generar "una estructura de incentivos distorsionada": pensionistas que no gastan por miedo o personas que dejan de cotizar pensando en que no van a recibir una pensión en el futuro.

Como vemos, es más un problema de imagen que otra cosa. Y es cierto que un mensaje muy catastrofista sobre la Seguridad Social podría generar ese tipo de cambios en los agentes económicos. De esta manera, puede entenderse la reforma de corto plazo de la AIReF como un intento de serenar el debate y enfrentarse a la reforma de largo plazo con menos ruido. A partir de ahora, cada año, durante el cierre del ejercicio presupuestario ya no habrá noticias que digan "la Seguridad Social tiene un déficit del 1,5-1,7-2,0%". Cambiamos de titular y es el Estado el que asume esos números rojos.

Pero cuidado, el problema de esta propuesta es que también puede entenderse a la inversa: reducir de forma artificial el déficit de la Seguridad Social (pasando simplemente los gastos a otras partidas del Presupuesto sin alterar la estructura fundamental de ingresos y gastos) puede tener un efecto desincentivador a la hora de plantear reformas de calado para el largo plazo. Sobre todo si el mensaje que llega a la opinión pública es que se ha solventado la cuestión.

De hecho, cabe preguntarse si no es precisamente por eso es por lo que gusta tanto a los partidos y al Pacto de Toledo. Es una reforma de las pensiones indolora en apariencia: se dice que se reforma el déficit de la Seguridad Social y se le deja la decisión difícil (subir impuestos o recortar otras partidas) a otros.

Porque plantear una reforma integral en el sistema de pensiones para el largo plazo no es nada sencillo. Todos los gobiernos que lo han intentado han sufrido un fuerte desgaste ante la opinión pública. El principal argumento para hacer esas reformas era que no había otra opción, que el sistema estaba al límite y que había que hacer algo. La propia AIReF reconoce en sus propuestas a largo plazo que hay que controlar el gasto y plantea medidas dolorosas para lograrlo (esas reformas paramétricas de las que hablábamos antes y que, en la práctica, suponen un recorte de las prestaciones). Desde el organismo se admite que "si se elimina el Índice de Revalorización se tiene que ofrecer una alternativa. Si no se hace, el sistema ofrece un problema de sostenibilidad a partir de mediados de la próxima década. Si al mismo tiempo que desmontas [la reforma de 2013] no presentas el nuevo marco de referencia, esto genera incertidumbres". La cuestión es si un cambio a corto plazo como el que propone, neutro en términos presupuestarios pero con impacto en el mensaje que llega a la opinión pública, ayudaría o no a adoptar las medidas necesarias a medio y largo plazo.

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