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'Trilerismo en el Presupuesto': el Pacto de Toledo maquillará las cuentas para evitar la reforma de las pensiones

La propuesta que parece contar con más consenso en la Comisión es la que pide sacar partidas de gasto de la Seguridad Social.

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Imagen de la manifestación de pensionistas que tuvo lugar el pasado miércoles ante el Congreso de los Diputados. | EFE

No habrá reforma de las pensiones. Salvo sorpresa, las recomendaciones que el Pacto de Toledo pondrá sobre la mesa no implicarán un cambio en profundidad del sistema. En parte porque son muchos partidos, con una aproximación e intereses muy diferentes. Y en parte porque nadie quiere en realidad abrir ese melón. No hay nada cerrado, pero ni una sola de las informaciones que se han publicado hasta ahora apunta en la dirección de una reforma real.

En los últimos días se habla mucho de la discusión sobre la revalorización. Parece que al final el PSOE aceptará la propuesta de PP, Ciudadanos y nacionalistas: establecer el IPC como parámetro por defecto para subir las pensiones cada año, pero dejando una puerta abierta a que en momentos de crisis el incremento de las prestaciones sea algo inferior. Por una parte, es una actitud más realista y responsable, pero también es verdad que deja el flanco libre para un ataque por la izquierda de Podemos, que reclamará su posición como único partido que exige que el IPC se grabe a fuego en la ley, con crecimiento e ingresos o sin ellos.

En lo que no hay discusión es en lo que tiene que ver con las fuentes de financiación. Ahí todo el mundo tiene claro que hay que sacar ingresos de la Seguridad Social y llevarse partidas de gasto a las cuentas del Estado. No es extraño que estén de acuerdo en esto: básicamente supone cargarle el muerto a otro, en este caso a Hacienda.

Las preguntas

- ¿Qué significa la "separación de las fuentes de financiación"?: la Seguridad Social paga muchas cosas, no solo pensiones y no solo contributivas. De hecho, ahora paga muchas menos cosas que antes (por ejemplo, la sanidad). Por eso, desde hace años, cada vez que aparecen las noticias sobre los problemas de déficit del instituto, reaparece también la petición de que se avance en la "separación de fuentes": es decir, que la Seguridad Social deje de pagar algunas partidas y se abonen vía Presupuestos, con el dinero que recaude vía impuestos el Estado.

- ¿Es esto una reforma?: no, nada cambia, ni en el sistema ni en la sostenibilidad de las cuentas públicas. El propio Cristóbal Montoro lo explicaba hace unos meses, durante la presentación de los Presupuestos Generales del Estado para este año: pensar en la Seguridad Social y en Hacienda como si fueran dos departamentos distintos es un error. No lo son. Todo lo que los españoles pagan en impuestos (y las cotizaciones son un impuesto) va a la misma caja, la del Estado. Y de ahí salen todos los gastos.

Jugar con las cajas del Presupuesto no cambia nada en lo realmente importante. De hecho, hay países europeos en los que apenas hay cotizaciones: y no es que no paguen a sus pensionistas, simplemente el Estado lo recauda todo con otro tipo de tributos y luego reparte esos ingresos según las necesidades y parámetros que establece el Gobierno de turno.

Como apuntaba el anterior ministro de Hacienda, las pensiones dependen de la solvencia del Estado español. Si éste tiene ingresos o, en caso de déficit, es capaz de salir a los mercados a financiarse, podrá pagar las prestaciones. Si no, da igual lo que diga la ley o el Pacto de Toledo: habrá recortes.

- Entonces, ¿por qué se hace?: hay dos razones. La primera es que tiene la apariencia de una reforma, porque cambia el discurso sobre la Seguridad Social. Deja de hablarse del déficit del organismo (aunque es a costa de engordar el déficit del Estado). Para los integrantes del Pacto de Toledo es lo más fácil del mundo: la Comisión del Congreso dirá que con esta separación de fuentes el sistema es "más sostenible". Pero la verdadera fuente de "sosteniblidad" del sistema, la capacidad de generar riqueza de los españoles y del Estado para recaudar impuestos no cambiará en absoluto, ni para bien ni para mal.

La segunda razón es que se mantiene la ficción de la Seguridad Social como una especie de seguro que guarda el dinero que los trabajadores van acumulando durante su vida laboral. En algunas de las manifestaciones de pensionistas de los últimos meses se han visto carteles con lemas como "Yo ya pagué mi pensión". Esto queda muy bonito, pero no es cierto. Las pensiones se pagan con lo que cada año se recauda vía impuestos (o cotizaciones, que es lo mismo). Lo que pagaron los jubilados actuales fueron las pensiones de 1970 o 1980. Como mucho se puede decir que generaron un derecho. Pero hay que recordar que es un derecho sujeto a cambios constantes en las condiciones de cobro: eso son las reformas de la Seguridad Social, modificaciones en las promesas previas hechas a los pensionistas y futuros pensionistas. ¿Esto es justo o injusto? Eso es otro tema, pero es lo que hay.

Lo único claro es que no hay ahorro. Cero euros. Si un año el Estado español no recauda nada, no habría pensiones.

También es verdad que nadie se plantea esa tesitura: siempre habrá algo de recaudación y se podrán pagar prestaciones. Pero cuidado, es importante tenerlo en cuenta porque las subidas que se prometen dependerán siempre de esa recaudación. Decir ahora que siempre se subirán las pensiones con el IPC no deja de ser un brindis al sol: se subirán si hay dinero. Si no, al Gobierno de turno le tocará saltarse esa norma (como ya hicieron Zapatero y Rajoy: cuando congelaron las pensiones ya había una norma que en teoría obligaba a revalorizarlas conforme al IPC).

Los números

Con este planteamiento sobre la mesa, hay muchas opciones en cuanto al montante del cambio. Este juego, que se podría equiparar al trilerismo presupuestario (llevar dinero de un lado a otro sin que cambie la situación global), puede adquirir muchas formas diferentes. Analizando las cuentas de la Seguridad Social podemos obtener alguna pista:

Según los Presupuestos Generales del Estado para 2018 (PGE-2018) el gasto no financiero de la Seguridad Social ascenderá a 148.382 millones de euros (Libro Amarillo PGE 2018 – página 269).

  • Unos 4.000 millones se van a gastos generales del sistema, lo que nos deja con un gasto en transferencias corrientes de 144.197 millones de euros.
  • Pero no todas las transferencias corrientes sirven para pagar pensiones contributivas (las que se supone que se pagan con cotizaciones, si mantenemos la ficción de la separación de fuentes). Hay pensiones no contributivas (2.380 millones), por Incapacidad Temporal (7.980 millones), prestaciones de maternidad-paternidad (2.559 millones) y otras prestaciones que totalizan algo más de 4.000 millones.
  • En resumen, la nómina de pensiones contributivas asciende a 127.110 millones de euros.

De hecho, podemos ir incluso más allá. Esos 127.110 millones de euros se dividen así (página 244 del Informe Económico Financiero de los PGE 2018 de la Seguridad Social):

  • 12.642 millones en pensiones por Incapacidad Permanente
  • 90.261 millones en pensiones de jubilación
  • 22.039 millones en pensiones de viudedad
  • 2.168 millones en pensiones de orfandad y favor familiar

Desde hace años hay voces que piden sacar las prestaciones de viudedad y orfandad del sistema. La idea no es dejar de pagarlas, sino tratarlas como pensiones no contributivas. Desde el punto de vista teórico puede ser un debate interesante (si son o no contributivas), pero ya hemos visto que en la práctica tampoco es algo que vaya a cambiar el fondo de la situación. Además, no es tan fácil: en esa ficción que presenta a la Seguridad Social como un seguro para la jubilación, tiene mucho sentido que viudedad u orfandad se consideren parte del paquete contributivo (es lo habitual en los seguros de verdad: casi siempre el asegurado busca que, en caso de fallecimiento, sus familiares tengan un pequeño colchón).

De hecho, lo artificial de este debate queda todavía más de manifiesto si vamos a la parte de los ingresos del Presupuesto de la Seguridad Social, donde se recogen casi 9.000 millones de euros de aportaciones del Estado sólo para la parte contributiva del sistema: complementos a mínimos, ayudas a la jubilación anticipada, apoyo al equilibrio presupuestario… (ver página 91 del Informe Económico Financiero). Es decir, que la Seguridad Social hace ya tiempo que mezcla ingresos propios con aportaciones del Estado, incluso en lo que hace referencia a las pensiones contributivas.

Y lo mismo ocurre con las bonificaciones y reducciones en las cotizaciones sociales, otro de los grandes culpables cada vez que se habla de los números rojos de la Seguridad Social. Aquí puede haber más debate: la principal pregunta es si estas bonificaciones realmente ayudan a incrementar el empleo total o sólo cambian unos trabajadores (los no bonificados) por otros (los bonificados). Eliminar estas ayudas sí sería una medida que reduciría (poco, no son tantas como a veces se piensa) el gasto, pero mantenerlas y hacer que las pague el Ministerio de Trabajo en vez de la Seguridad Social no deja de ser otro truco contable.

Mientras la Seguridad Social tenía superávit, todo este juego presupuestario al menos servía para ir llenando ese famoso Fondo de Reserva que, aunque ni era una hucha ni nunca tuvo tanto dinero como se quería transmitir, ha servido para equilibrar algo las cuentas durante esta larga crisis.

Ahora, con déficit en las cuentas del organismo, todo esto no tiene ningún sentido. Este año, por ejemplo, la Seguridad Social recibirá 13.500 millones en transferencias del Estado. Además, como tendrá un déficit de algo más de 15.000 millones, necesitará que el Tesoro salga al mercado para captar esa cantidad y luego se la entregue. En el Presupuesto aparecen como dos rúbricas diferentes: uno es un ingreso por transferencia, que no hay que devolver; y el otro está dentro de las operaciones financieras, como un pasivo que en teoría tendrá que pagar en el futuro (¿al Estado?). Pero resulta muy complicado ver cuál es la diferencia en la naturaleza real de una y otra partida: en los dos casos tenemos al Estado poniendo dinero para pagar prestaciones. Y en ninguno de los dos casos ese Estado va a pedir a la Seguridad Social (¡que también es Estado!) que le devuelva el dinero… entre otras cosas porque sería algo absurdo. ¿Qué más da cómo llegue ese dinero al organismo? ¿Si lo hace al comienzo de año como transferencia o tras una emisión de deuda?

Hace unos días, El Economista publicaba una noticia con el siguiente titular: "Los partidos 'derivan' a Presupuestos 23.700 millones de las pensiones". De acuerdo con esta información, la Comisión del Pacto de Toledo estaría estudiando un documento de ERC en el que se detallan qué partidas podrían salir de la Seguridad Social: desde los gastos de gestión a los déficit de los regímenes especiales, pasando por las prestaciones de maternidad y paternidad (aunque no incluye las prestaciones de viudedad u orfandad). No es la única tabla que se maneja al respecto, pero sí puede servirnos para hacernos una idea de por dónde van los tiros.

- ¿Significa esto que veremos subidas de impuestos de 23.000 millones?: sí y no.

Lo que significa fiarlo todo (o casi todo) a la famosa "separación de fuentes" es que no habrá reformas que controlen el gasto en pensiones a medio plazo. Y sí, si sigue subiendo la nomina de la Seguridad Social (lo que ocurrirá) y se quiere contener el déficit, en algún momento habrá que subir los ingresos (o recortar otras líneas del presupuesto). No hay otro camino.

Es cierto, en los primeros años, lo único que ocurrirá es que cambiarán los titulares con los que la prensa informa sobre la ejecución presupuestaria de las administraciones públicas. El pasado año los medios dijimos: "El Estado cierra 2017 con un déficit del 1,90% del PIB y la Seguridad Social, con un déficit del 1,48% del PIB".

Si pasas 23.000 millones de una caja a otra, lo que quedará es un titular que diga "El Estado cierra 2018 con un déficit del 3,9% del PIB mientras la Seguridad Social consigue un superávit del 0,7% del PIB".

La realidad no cambia en absoluto. Pero el titular sí lo hace.

A partir de ahí, la pregunta es qué haremos para reducir ese déficit total: ¿Subir impuestos? ¿Fiarlo todo al crecimiento económico? ¿Y si la actividad se ralentiza? ¿Se pueden recortar otras partidas de gasto del Estado para compensar el incremento del gasto en pensiones de los próximos años? No hay nada que haga pensar que alguna de las recomendaciones del Pacto de Toledo vaya a responder a ninguno de estos interrogantes.

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