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Los PGE paso a paso: así son los impuestos que pagan los españoles

Nuestro país tiene un nivel de ingresos tributarios en la media de la OCDE. IRPF y Cotizaciones suman más de la mitad de los recursos no financieros.

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La ministra de Hacienda, María Jesús Montero, la semana pasada, durante una reunión en la sede de la CEOE para presentar los PGE 2019. | EFE

Los impuestos en España ni son bajos ni recaudan poco. Sí, es cierto que en otros países ricos y prósperos los impuestos son todavía más altos; pero también hay otros tantos países desarrollados en los que son mucho más reducidos, sin que eso suponga un Estado famélico o millones de desarrapados pululando por sus calles. Tampoco es cierto que puedan eliminarse buena parte de ellos de un día para otro, al menos no es cierto si no va acompañado de una reducción del gasto equivalente: el Estado tiene sus obligaciones y las financia, sobre todo, con impuestos. Y sí, el efecto Laffer existe: en ocasiones bajar determinados tributos puede estimular la actividad económica y hacer que se recaude más (o subir los impuestos puede reducir la recaudación). Pero no es una varita mágica: la curva de Laffer tiene pendiente ascendente y descendente… y no está claro en qué parte del gráfico está España.

Hay pocos debates más manidos y dados a la demagogia que el de los impuestos. De un lado, están los que creen (o dicen creer) que cualquier problema se soluciona bajando los tributos. En el contrario, los que achacan todos los males que aquejan a España a que no tengamos la presión fiscal de Dinamarca (siempre se olvidan otros ejemplos menos atractivos). Y en medio queda una discusión interesante, en el que el argumento puramente utilitarista debería ser compatible con el moral.

Hace un par de semanas, la ministra de Hacienda, María Jesús Montero, presentaba los Presupuestos Generales del Estado para 2019. Como cada año, los periodistas nos centramos en la parte del gasto (aquí, en Libre Mercado): lo que se dedica a las pensiones, lo que sube tal o cual ministerio o lo que se lleva el pago de intereses. A los ingresos apenas se les presta atención. Son una nota al pie, en la que quizás lo más relevante es lo que tiene que ver con el déficit. Para aquellos que quieran un poco más de detalle, éste puede ser una primera aproximación.

Los PGE

En los Presupuestos, el principal cuadro sobre ingresos es el que se incluye en la página 191 del Libro Amarillo. Incluye la recaudación prevista por las principales figuras tributarias, tanto la que se queda el Estado como la que luego transfiere a las comunidades autónomas y ayuntamientos. En total, hablamos de 227.356 millones previstos para 2019 en ingresos tributarios, aunque sólo algo menos de 130.000 millones son para el Estado. Además, a este dato de ingresos tributarios hay que añadirle 25.745 millones más de "otros ingresos" (casi todo corresponde a tasas, transferencias corrientes e ingresos patrimoniales). A la recaudación del Estado, habría que sumarle los más de 151.000 millones de cotizaciones sociales y cuotas de derechos pasivos. En total, el presupuesto de ingresos no financieros consolidado que defenderá el Gobierno ante las Cámaras asciende a 316.181 millones.

Son muchas cifras y muy elevadas. Sin embargo, no terminan de explicar bien la realidad. En parte es por la estructura administrativa española, con sus diferentes niveles: unos ingresan, otros gastan; unos gestionan, otros reciben las transferencias; hay múltiples competencias sobre las mismas figuras tributarias…

Nosotros utilizaremos el documento "Avance de la actuación económica y financiera de las Administraciones Públicas (2017)", que publica la Intervención General de la Administración del Estado. Sólo aparecen los datos hasta 2017, pero para hacernos una idea del reparto de los ingresos públicos por figuras tributarias probablemente sea la mejor herramienta.

Así, de acuerdo a este informe, en el año 2017 las administraciones públicas españolas tuvieron unos ingresos no financieros de 441.099 millones de euros frente a unos gastos de 477.332 millones (los 36.000 millones largos de diferencia son los que conformaron el 3,1% de déficit de aquel ejercicio. Esos ingresos eran equivalentes al 37,9% del PIB.

  • Más del 90% de los ingresos públicos proviene de impuestos y cotizaciones sociales (era lo previsible). El resto, algo menos de 39.000 millones, llega de rentas de la propiedad (dividendos, por ejemplo por participaciones en empresas públicas, o intereses) o ventas de bienes y servicios (por ejemplo, el abastecimiento de agua que prestan muchos ayuntamientos).
  • La IGAE desglosa los 402.263 millones en impuestos y cotizaciones sociales en cuatro grandes capítulos: impuestos indirectos – impuestos directos – cotizaciones sociales – impuestos sobre el capital.
  • 114.822 millones son impuestos sobre determinados productos. Más de la mitad (75.715 millones) se lo lleva el IVA. Aquí también se incluyen los impuestos especiales (más de 20.000 millones), los impuestos sobre transmisiones patrimoniales (más de 8.500 millones) o los que gravan el juego o las primas de seguros: en total, los impuestos al consumo diferentes del IVA ascienden a casi 39.000 millones de euros.
  • En los impuestos directos, la estrella es el IRPF, con 87.162 millones de recaudación (hablamos siempre del año 2017). A mucha distancia, el Impuesto de Sociedades aporta 27.351 millones y el de Patrimonio y Otros asciende a 4.301 millones.
  • Los impuestos sobre el capital incluyen Sucesiones y Donaciones y varios de los impuestos urbanísticos que cobran los ayuntamientos. En total, hablamos de 5.678 millones.
  • Por último, las cotizaciones sociales ascendieron a 142.908 millones en total: 109.516 millones para el Sistema de Seguridad Social, 22.130 millones para el SEPE, 513 millones para el FOGASA y 10.749 millones para otros subsectores.

Como decíamos antes, son quizás demasiadas cifras y de una magnitud tal que resulta complicado hacerse una idea de su verdadero significado. Eso sí, lo que nos dicen estos datos es que 3 de cada 4 euros que ingresa el Estado le llegan de IVA, IRPF o Cotizaciones. No nos hagamos trampa: si se quieren subir (o bajar) de verdad los ingresos públicos, será a través de estas figuras tributarias. No es que los demás impuestos sean despreciables. Los contribuyentes sentirán cada euro cobrado por otras vías y las administraciones beneficiadas agradecerán esos ingresos. Pero cuando, sobre todo en campaña electoral, se lanzan mensajes sobre enormes subidas de gasto o sobre planes para reducir el déficit casi nunca se habla de estos impuestos. No es realista: ni subir impuestos a los ricos solucionará los problemas de la Hacienda pública ni sacarse una tasa tecnológica de la manga servirá para obtener más de unos pocos centenares de millones de euros.

La comparación

En este punto, casi siempre llega el momento de las comparaciones: es decir, si España recauda más o menos que otros países ricos. La idea que se transmite habitualmente es que estamos por debajo de lo normal para una sociedad avanzada y con un estado de bienestar sólido. Pero hay muchos matices que hacer al respecto.

El primero tiene que ver con la muestra que se utilice para la comparación. Sí, España recauda menos que Francia, Alemania o que los países del norte de Europa. Si se coge la media de la UE o la Eurozona, nuestras administraciones públicas están algo por debajo en cuanto a ingresos respecto del PIB. Pero esto tiene truco: porque la UE (ni la Eurozona) no engloba a todos los países ricos del mundo. Y, de hecho, las economías avanzadas con impuestos más elevados están todas en el Viejo Continente.

Si ampliamos la muestra a la OCDE, el club de países más ricos del mundo, la cosa cambia. Aquí la media de ingresos tributarios (no ingresos públicos totales, que son más altos) ascendía en 2015 al 34% del PIB (es el ejercicio que tomaron de referencia a la hora de hacer su último informe; ver aquí las nuevas estadísticas fiscales presentadas el pasado junio). España estaba casi en el punto medio, con un 33,8% (probablemente, en 2018 ya hayamos pasado de sobra ese 34% que puede servir como referencia). Y sí, como apuntamos, hay muchos países ricos y prósperos con impuestos más altos (Dinamarca, Francia, Bélgica, Finlandia o Austria, entre otros). Pero también hay muchos otros que recaudan mucho menos que nosotros: Nueva Zelanda, Reino Unido, Canadá, EEUU, Japón, Irlanda o Suiza. La discusión sobre el modelo puede ser interesante, pero no se debe transmitir la idea de que España es una excepción o que es inviable mantener un estado operativo con un 34% de impuestos sobre el PIB.

Porque, además, hablamos de ingresos. En gasto, España está bastante más arriba: lo que marca el déficit. Es decir, nuestras administraciones sí gastan como las de algunos de esos países (no todos, en el norte de Europa los niveles de gasto publico están por encima) y lo hacen con cargo a una deuda futura que, de una forma u otra, habrá que pagar.

Por otro lado, lo normal es que esos ingresos tributarios vayan creciendo con la recuperación. Y no hablamos sólo de la subida que podría esperarse. En las recesiones, las administraciones españolas pierden más ingresos de los que tocaría (por ejemplo, el PIB cae un 2% y los ingresos se desploman un 4%). En los años de crecimiento económico ocurre lo contrario: suben los ingresos más que la economía. Esto tiene muchas razones, que van desde el diseño del sistema tributario a un esquema centrado en determinados impuestos que siguen mucho al ciclo económico. Los niveles de ingreso de 2007-08 no eran realistas; pero tampoco lo son los de 2012-14 y durante mucho tiempo se han usado como referencia y excusa para subir impuestos.

También es interesante ver el reparto. Para ello acudimos al documento "Recaudación y estadísticas del sistema tributario español", que publica el Ministerio de Hacienda y que contiene un apartado con un análisis estadístico en el que se comparan los impuestos en España, en la OCDE y la UE. Nos centramos en el cuadro de la página 135, que desglosa el reparto de las diferentes figuras tributarias. Y lo que refleja es que de cada 100 euros que ingresan las administraciones públicas españolas, 28,7 llegan de impuestos directos, 34,4 de cotizaciones sociales, 7 de impuestos a la propiedad y 28,5 de impuestos al consumo (con un resto para otros ingresos). Mientras, la media de los países de la OCDE es algo diferente: la suma de impuestos directos y cotizaciones sociales es algo más baja, lo que se compensa con un peso más elevado (32,6% del PIB de media) en impuestos sobre el consumo.

En España, cualquier sugerencia en esta dirección (subir impuestos al consumo para reducir IRPF, Sociedades o Cotizaciones) sería radioactiva desde el punto de vista electoral, pero numerosos estudios alertan sobre el efecto sobre el empleo y la creación de riqueza de unos impuestos al trabajo demasiado elevados.

Por último, está la cuestión de los beneficios fiscales. Y volvemos al punto de partida de este artículo, los Presupuestos Generales del Estado. En el Libro Amarillo también hay un desglose de este apartado. Se trata de aquellas excepciones que se hacen en algunos impuestos para minorar la carga para determinados grupos de contribuyentes o productos (por ejemplo, los tipos reducidos de IVA). España tiene muchos de estos beneficios fiscales. Eso es lo que explica que, con tipos que no son más bajos que muchos países europeos, se recaude menos. Es una combinación peligrosa, porque un tipo marginal muy elevado desincentiva al contribuyente (imaginemos el efecto, por ejemplo, en el IRPF) pero al mismo tiempo ni siquiera se logra el objetivo recaudatorio. Los expertos (por ejemplo, los que nombró Cristóbal Montoro hace cinco años para redactar un documento para una posible reforma fiscal) hace tiempo que recomiendan cambiar el modelo y caminar hacia un sistema con tipos más bajos a cambio de menos excepciones. El problema es que los grupos favorecidos se aferran a esos privilegios, como es lógico, y desde el punto de vista político no es nada sencillo cambiar una excepción una vez que está aprobada.

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