Los Presupuestos de 2019, paso a paso: así se distribuye el gasto del Estado

¿En qué se gasta el Estado el dinero que nos cobra en impuestos? Cada año, en Libre Mercado queremos hacer una pequeña recopilación de los gastos incluidos en los Presupuestos Generales del Estado. No están todos los que son (si hablamos de gasto público en España, quedaría por incluir a CCAA y Entes Locales) aunque sí la mayoría (de hecho, en la partida de las transferencias corrientes a entes territoriales se esconde buena parte de lo que luego incluirán, en sus propios presupuestos, autonomías, ayuntamientos o diputaciones).

Eso sí, como hemos advertido en otras ocasiones, no es nada fácil leer las cuentas públicas. De nuevo, en este ejercicio 2019, los PGE llegan cargados de cientos de miles de cifras y datos (y no es una exageración), de tablas, de partidas, de documentos… Serie Roja, Serie Verde, Serie Amarilla: y cada una de ellas con sus muchas subclasificaciones. Al final, todas cuentan los mismo, aunque cada una de una forma diferente: cuánto y cómo ingresa el Estado; cuánto y cómo gasta.

De esta manera, lo primero que hay que recordar es que los PGE nos muestran los gastos e ingresos de la Administración Central y organismos dependientes de la misma (Seguridad Social, Organismos Autónomos, Agencias…). En total, hablamos de más de 470.000 millones de euros. Está claro que no podemos ir al detalle de cada una de las miles de partidas que conforman estas cuentas públicas pero, tal y como hicimos con los PGE de 2018, éste es un intento por aclarar las cifras más importantes. Nos apoyaremos tanto en el Libro Amarillo (LA) como en el Informe Económico y Financiero (IEF) que Hacienda incluye en su proyecto.

Gasto financiero y no financiero

Este año, el gasto total que se recoge en los PGE asciende a 472,662,83 millones de euros. Para el que se encuentre con ganas de escarbar en la documentación de Hacienda, nuestra recomendación es que comience con este cuadro que recoge el "Total de gastos consolidados" (pondremos los links a los diferentes documentos por si alguien quiere bucear en el marasmo de la documentación que Hacienda hace pública).

Puede que hayan visto esa cifra en algunos de los artículos de esta semana. Sin embargo, las cuentas sobre subidas o bajadas respecto al año pasado y sobre el total de gasto normalmente comienzan con otra cifra, los 345.361 millones de gasto en operaciones no financieras. Nosotros también comenzaremos desde ahí, aunque antes hay que quitar (y explicar) las cifras de pasivos y activos financieros:

• 91.976 millones son pasivos financieros. Hablamos de vencimientos de deuda para este año. Fundamentalmente aquí lo que se recoge es deuda del Estado que vence en 2018, se paga y se refinancia de nuevo (porque amortizar de verdad –reducir su cuantía-, no se amortiza ni un euro de deuda).
• 35.325 millones son de activos financieros. Tampoco entran en el cálculo en términos de déficit (aunque sí cuenta para la deuda) porque son préstamos del Estado que se supone que recuperarán en un futuro. Aunque hay que decir que parte de estos préstamos son los que el Gobierno hace a la Seguridad Social (y que sí aparecen en el gasto no financiero de este organismo). De esos 35.325 millones, casi todo (33.999 millones) corresponde al Estado. La Seguridad Social tendrá 1.315 millones y el resto (menos de 10 millones) queda para los otros organismos.

Los PGE, paso a paso

Como siempre, para analizar el gasto dividimos el total del Presupuesto en los cuatro grandes tipos de entes que recogen los PGE: Estado, Seguridad Social, Organismos Autónomos y Resto de Entidades y Agencias Públicas.

• Estado: 164.198 millones
• Organismos autónomos: 40.034 millones
• Seguridad Social: 163.358 millones
• Resto de entidades: 7.779 millones

Si sumamos las cuatro cantidades nos sale una cifra de 375.369 millones. Pero, ¿no habíamos dicho que el gasto total no financiero ascendía a 345.361 millones? Sí, el problema es que tenemos las transferencias entre administraciones. Esta partida corresponde a dinero que va de uno de estos cuatro grandes entes de gasto a otro. Hay que eliminarlo porque, si no, estaríamos sumando dos veces lo mismo: por ejemplo, si el Estado le da 15.000 millones a la Seguridad Social (como ve a hacer) para que incremente las pensiones más bajas, aparecería como gasto tanto para el uno como para la otra. Por eso, lo que tenemos que hacer es quitarlos de la suma total: son 30.008,5 millones.

1. Seguridad Social

Para el desglose de las cifras de la Seguridad Social, empezaremos con el dato de gasto consolidado, que ya elimina la parte que le toca abonar (lo que recibe sí está incluido) de transferencias entre administraciones.

Son 158.906 millones (página 290 del Libro Amarillo), que se reparten de la siguiente manera:

• 2.448 millones en gastos de personal
• 1.543 millones en gastos corriente en bienes y servicios
• 16 millones en gastos financieros
• 254 millones en inversiones reales y transferencias de capital
• 154.645 millones en transferencias corrientes

Está claro que la gran partida de este organismo es la que corresponde a las transferencias corrientes (página 295 del Libro Amarillo). Éste es el dinero que el organismo paga cada mes a los beneficiarios de los diferentes tipos de prestaciones que cubre. Se desglosa de la siguiente manera:

• 135.268 pensiones contributivas
• 2.418 pensiones no contributivas
• 8.637 millones en incapacidad temporal
• 2.858 millones en maternidad, paternidad y otras
• 1.850 millones en prestaciones familiares
• 2.144 millones en atención a la dependencia
• 1.470 millones en otras transferencias y subsidios

En este punto, es evidente que el peso más importante es el de las prestaciones contributivas. De hecho, la cifra de gasto en este tipo de prestaciones ya está por encima de los 123.548 millones de ingresos previstos por cotizaciones sociales. Es decir, incluso quitando todas las demás partidas (y sería complicado hacerlo, porque son 20.000 millones que habría que sacar de algún otro sitio del Presupuesto), la Seguridad Social tendría en un déficit superior a los 10.000 millones de euros (y creciendo).

Los 135.268 millones de pensiones contributivas se reparten de la siguiente forma (página 104 del Libro Amarillo:

• Jubilación: 96.369 millones
• Incapacidad permanente: 13.187 millones
• Viudedad: 23.439 millones
• Orfandad: 1.926 millones
• En favor de familiares: 347 millones

2. Organismos autónomos

De acuerdo al Libro Amarillo, los Organismos Autónomos (OOAA) son "entidades de derecho público, con personalidad jurídica propia, tesorería y patrimonio propios y autonomía en su gestión, que desarrollan actividades propias de la Administración Pública, tanto actividades de fomento, prestacionales, de gestión de servicios públicos o de producción de bienes de interés público, susceptibles de contraprestación, en calidad de organizaciones instrumentales diferenciadas y dependientes de ésta".

Como puede verse en la tabla que incluimos a continuación, aquí hay muchos tipos de organismos: desde el Servicio Público de Empleo Estatal (SPEE), al Instituto Nacional de Estadística (INE) pasando por los Parques Nacionales. En total, los PGE incluyen 59 organismos autónomos con un presupuesto total de 40.072 millones de euros de gasto (página 247 del Libro Amarillo). Y aquí hay que hacer un apunte importante: más del 61% del gasto de estos OOAA se lo lleva el SPEE, el encargado de abonar las prestaciones por desempleo o el gasto en formación de los parados.

3. Agencias estatales

Bajo la rúbrica "Agencias estatales" encontramos el resto de entes que no pueden incluirse ni en el apartado ministerial ni en el de los organismos autónomos pero tienen un Presupuesto limitativo. Aquí hay un poco de todo, desde la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia hasta el Museo del Prado o el Instituto Cervantes (en total, hablamos de 21 entidades).

El Libro Amarillo lo explica con una de esas definiciones burocráticas que no dicen demasiado sobre la naturaleza real de los entes: "Entidades del sector público estatal a las que resulte de aplicación el régimen de especificaciones y de modificaciones regulado en la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria o cuya normativa específica confiera a su presupuesto carácter limitativo. Estas entidades tienen un régimen jurídico diferenciado y su característica principal, desde el punto de vista presupuestario, es que su normativa específica confiere carácter limitativo a su presupuesto de gastos".

El gasto total en estas agencias asciende a 7.791 millones (hay una pequeña diferencia con la cifra apuntada en el primer desglose porque esta tabla sí incluye las operaciones financieras). Los datos aparecen en la página 259 del Libro Amarillo:

3.1 Otras entidades del sector público estatal

En este punto hay que recordar que quedan fuera del cuadro general consolidado de los PGE otras entidades del sector público estatal como las empresas públicas (Adif, Renfe o las entidades del Grupo Sepi, entre otras). En este caso, sus dotaciones son "estimativas" (no están sujetas a las restricciones de los entes ministeriales) y sus gastos no están incluidos en esos casi 345.000 millones que estamos analizando.

En realidad, su contabilidad es la misma que la de una empresa privada, con beneficios (o pérdidas) que el Estado recibe (o sufre) como accionista. Para este año, el Gobierno prevé unos beneficios de 2.958 millones, que llegarán sobre todo de Loterías (Selae) y Aena (Enaire). Eso sí, no hay que olvidar que estas entidades también acumulan deuda que, a finales de 2018, alcanzará, según las estimaciones del Gobierno, los 62.851 millones de euros.

Por otro lado, muchas de estas sociedades y empresas no financieras reciben transferencias de los PGE, que suman 7.692 millones (un importante incremento respecto a la cifra del pasado año, sobre todo por el mayor gasto en infraestructuras). Este dinero se recoge en el siguiente cuadro (página 266 del Libro Amarillo). Recordemos que esta cifra no hay que sumarla al resto de tablas de este artículo, porque ya está incluida en las diversas partidas de gasto del Estado:

4. Estado

Éste es el capítulo del que más se habla cuando se presentan los PGE de cada año. Sin embargo, lo primero que hay que apuntar es que sólo hablamos de 164.197 millones (página 234 del Libro Amarillo), algo menos de la mitad de los 345.000 millones de gasto no financiero de los que hablábamos al comienzo de este artículo.

4.1 Grandes gastos no ministeriales

• Deuda pública: 31.398 millones. Es la cantidad que nos gastaremos en el pago de intereses. Supone una pequeña reducción respecto a la cifra de 2018, incluso aunque el montante total de la deuda sigue creciendo. Se nota en este punto la reducción de tipos de los últimos años y el buen acceso al mercado para las emisiones de deuda del Reino de España. También hay que apuntar que es un 9% del total de gasto que, si no hubiera que pagar esos intereses, podría destinarse a otros usos o a bajar impuestos. Tener déficit y deuda pública es en parte una decisión política, pero hay que recordar que ese alivio a corto plazo tendrá consecuencias durante muchos años.
• Clases pasivas: 15.628 millones (pensiones y ayudas que paga el Estado a determinados colectivos de funcionarios civiles y militares)
• Relaciones financieras con la UE: 13.615 millones. En este punto, hay que decir que también recibiremos transferencias desde Bruselas por importe de 12.439 millones, por lo que el saldo final es deficitario en 1.176 millones (el año pasado este sldo fue favorable para España en casi 300 millones).
• Financiación Territorial: 41.403 millones. Esta cantidad se divide en 36.969 para el sistema de financiación de los entes territoriales, 2.501 millones para el Fondo de Contingencia, 582 millones para el Fondo de Compensación Interterritorial y 1.351 millones para Otras transferencias.
• Aportaciones al mutualismo administrativo: 2.158 millones
• Contratación centralizada entre varios ministerios: 288 millones

4.2 Órganos constitucionales: dan mucho juego en los titulares de prensa, pero apenas suponen unos pocos centenares de millones de euros, muy poco en relación a la cifra total de gasto de estos PGE. Esto no quiere decir que este gasto esté o no justificado. Simplemente, es un recordatorio de que, eliminando o reduciendo el gasto de estos entes, el nivel de gasto total apenas variaría:

• Casa del Rey (8 millones)
• Cortes Generales (221 millones)
• Tribunal de Cuentas (64 millones)
• Tribunal Constitucional (25 millones)
• Consejo de Estado (12 millones)
• Consejo General del Poder Judicial (64 millones)
• En total, como vemos, son apenas 394 millones de euros (aunque también hay que decir que todas las partidas crecen respecto a 2018)

4.3 Ministerios

Para el gasto ministerial puro quedan algo más de 59.300 millones de euros. Es la cifra que se usa en ocasiones para medir si sube o baja el gasto disponible. Como vemos, esto tiene un problema y es que apenas hablamos de una pequeña parte de los más de 345.000 millones con los que comenzábamos nuestro desglose.

• 1.213 millones para M. de Asuntos Exteriores, UE y Cooperación
• 1.838 millones para M. de Justicia
• 8.863 millones para M. de Defensa
• 2.377 millones para M. de Hacienda
• 8.342 millones para M. del Interior
• 6.003 millones para M. de Fomento
• 2.321 millones para M. de Educación y FP (hay que recordar que tanto el gasto educativo como el sanitario depende de las comunidades autónomas)
• 13.596 millones para M. de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social
• 520 millones para el M. de Industria, Comercio y Turismo
• 945 millones para el M. de Agricultura, Pesca y Alimentación
• 456 millones para el M. de Política Territorial y Función Pública
• 5.250 millones para el M. para la Transición Ecológica
• 679 millones para el M. de Cultura y Deporte
• 440 millones para el M. de Presidencia e Igualdad
• 3.128 millones para el M. de Sanidad, Consumo y Bienestar Social
• 926 millones para el M. de Economía y Empresa
• 2.412 millones para el M. de Ciencia, Innovación y Universidades