En Libre Mercado, retomamos nuestra tarea anual: explicar a dónde van nuestros impuestos. En qué gasta el Estado el dinero que recauda. Cómo se distribuyen los Presupuestos Generales del Estado (PGE-2023) que el Gobierno presentó ayer.
En primer lugar hay que advertir de que, a pesar de lo abultado de las cifras, no todo el gasto público que ejecutan las administraciones españolas está en el Libro Amarillo, aunque sí la mayor parte. A lo que aparece en los PGE-2023 habría que añadir lo que recaudan y gastan las comunidades autónomas y ayuntamientos con sus tributos y tasas propios.
Este año, la cifra final de gasto consolidado es la más alta de la historia: 583.543 millones de euros. Que sea un récord no es noticia, porque cada año es casi normal que crezca en términos nominales (aunque sólo sea por los efectos de la inflación). Lo llamativo es el ritmo de crecimiento, algo en lo que también el IPC tiene su parte de culpa. Por ejemplo, hace solo dos años estábamos en los 550.000 millones.
[Nota del redactor: los cuadros, gráficos y tablas que ilustran este artículo están tomados de la Serie Amarilla de los PGE. Como hemos apuntado en años anteriores, los documentos en los que se puede encontrar más información de forma relativamente sencilla son el Informe Económico Financiero (y sus anexos) y el Presupuesto Consolidado de gastos].
Gasto financiero
El primer desglose que hacemos cada año tiene que ver con el gasto financiero. De los 583.543 millones de gasto total, 132.821 millones se destinan a Activos y Pasivos Financieros. ¿Qué es esto?
- Activos financieros: 35.264 millones. Es dinero que el Estado presta (en muchas ocasiones a otras entidades del sector público) y que se supone que recuperará en un futuro. Decimos "se supone" porque, por ejemplo, la deuda con la Seguridad Social va creciendo sin que se intuya un punto en el que este subsector de la administración vaya a abonarla. Tampoco es que eso sea grave, en algún momento, simplemente, se tachará lo que uno debe y lo que otro adeuda. Y el saldo final del Estado español no variará.
- Pasivos financieros: 97.557 millones. Una cifra importantísima. Siempre lo es pero, en el actual contexto, cobra todavía más relevancia. Éste es el dinero de la deuda que vence en 2023 y que debemos refinanciar. Los estados (no sólo España) no amortizan deuda prácticamente nunca. Los bonos que deben abonar en un año (por su fecha de vencimiento) los pagan con nueva deuda que emiten con esa finalidad. ¿Por qué decimos que este año estos casi 100.000 millones son más importantes? Porque en un contexto de encarecimiento de la financiación, la nueva deuda que sustituya a la que vence será más cara (no sabemos si más cara que la deuda antigua, pero sí más cara que la deuda emitida desde 2012) y porque dar por hecho que siempre va a haber alguien que refinancie tu deuda es peligroso: los países que han quebrado en el pasado no lo hicieron por el pago de intereses, sino por las refinanciaciones.
Gasto no financiero
Del montante total (583.543 millones) restamos activos y pasivos financieros y nos quedan 450.722 millones de gasto no financiero. Es la cifra de la que más hablamos los periodistas. Aunque a nosotros, en Libre Mercado, nos gusta siempre explicar también la parte de las operaciones financieras, porque eso también es gasto y porque tiene unas implicaciones a futuro mucho más importantes de lo que parece escuchando a nuestros políticos.
Cómo se dividen esos 450.722 millones
- Estado: 248.211 millones
- Organismos autónomos: 45.804 millones
- Seguridad Social: 204.258 millones
- Resto de entidades: 9.495 millones
- Transferencias internas: - 57.047 millones
Ponemos un signo negativo en transferencias internas porque en este apartado se contabiliza el gasto que ejecutan dos administraciones. Por ejemplo, el Estado hace una transferencia a la Seguridad Social para que este organismo pague las pensiones no contributivas: ese dinero aparece dos veces en el Presupuesto, como gasto del Estado y también de la Seguridad Social. Y es verdad que los dos organismos deben reflejarlo (para saber de dónde viene el dinero) pero al hacer el cálculo consolidado hay que restarlo para no sumarlo dos veces.
Por eso, la suma de Estado - Seguridad Social - Organismos Autónomos - Resto de Entidades es 57.000 millones superior al total consolidado: esa cifra corresponde al dinero que se mandan unos a otros. Como vemos en el cuadro de la derecha, con el detalle de estas transferencias internas, la parte más importante de este apartado es el dinero que el Estado envía al resto de organismos públicos.
1 Seguridad Social
Comenzamos el desglose de los PGE-2023 con la Seguridad Social. Siempre lo hacemos, por una cuestión de orden (dejamos al Estado-Administración Central, que es el ente que luego tiene más subdivisiones, para el final). Pero cada vez más empieza a ser obligado hacerlo también por el montante destinado a esta partida. Los PGE siempre se han visto como un resumen del gasto del Estado junto al que aparecía el destinado a las demás entidades públicas dependientes del Gobierno central. Pero cada vez más podríamos empezar a interpretarlos como un resumen del Gasto de la Seguridad Social que tiene un anexo dedicado al resto del gasto público.
De los 204.258 millones de gasto total no financiero de la Seguridad Social, casi 5.000 millones va destinado a transferencias internas entre suborganismos del ente (de nuevo, corremos el riesgo de contarlos dos veces). Por lo tanto, la cifra final que nos interesa son los 199.301 millones de euros de gasto consolidado (página 370 del Libro Amarillo), que se reparte de la siguiente forma:
- Gastos menores: personal, gasto corriente... 4.932 millones
- Transferencias corrientes: 194.369 millones
Por su magnitud y por su relevancia, estos 194.369 millones son probablemente la cifra más importante del Presupuesto: más del 43% del gasto no financiero de los PGE-2023 está aquí.
¿Qué hay en estas transferencias corrientes? Pues los pagos que el organismo hace a las familias españolas, por vejez, incapacidad, bajos ingresos... (página 375 del Libro Amarillo)
- 166.777 millones para pensiones contributivas
- 2.803 para pensiones no contributivas
- 11.764 para incapacidad temporal
- 3.669 en prestaciones por nacimiento y cuidado del menor
- 1.327 en prestaciones familiares
- 3.420 para atención a la dependencia
- 2.797 por el Ingreso Mínimo Vital
- 1.813 en el resto de prestaciones
La partida más relevante, pensiones contributivas, se distribuye de la siguiente manera (página 163 del Libro Amarillo):
- 120.054 millones en pensiones de jubilación
- 15.496 millones en incapacidad
- 28.394 millones en viudedad
- 2.359 millones en pensiones de orfandad
- 473 millones en favor de familiares
Y dos cifras más para que nos hagamos una idea de lo que significa este tipo de gasto:
- 20.418 millones: es el dinero que va destinado a "clases pasivas". En la mayoría de las informaciones, esta cantidad no entra como "gasto en pensiones", porque no lo abona la Seguridad Social y porque no es tecnicamente parte del sistema que engloba este organismo. Pero a efectos prácticos, hablamos del mismo tipo de gasto: prestaciones de vejez-invalidez permanente a las que se ha comprometido el Estado español. Podríamos discutir mucho si las pensiones no contributivas y el resto de prestaciones (IMV, nacimiento, etc...) que abona la Seguridad Social deberían estar juntas. Pero con la clases pasivas no hay discusión. De hecho, cuando la Comisión Europea hace la cuenta de "gasto en pensiones", mete también estos 20.418 millones.
En resumen, las obligaciones de gasto relacionadas con la vejez-incapacidad del Estado español suman más de 187.000 millones de euros. En 2016, no hace tanto, suponían apenas 132.430 millones.
- Las cotizaciones sociales ascienden a 152.075 millones (página 365 del Libro Amarillo). Lejísimos de los compromisos de la Seguridad Social (más de 199.000 millones); tampoco dan para las transferencias corrientes de este organismo (194.369 millones); ni siquiera si quitamos todo lo que no sean pensiones contributivas (que ya hemos visto que ascienden a 166.777 millones). Y si a ésta última cifra le añadimos clases pasivas (según nuestro criterio, es lo más razonable para ver el descuadre real entre los gastos por vejez-invalidez y los ingresos por el mismo concepto) estaríamos hablando de un diferencia de unos 35.000 millones de euros. Lo apuntamos aquí porque luego a los ministros les encanta hablar de gastos impropios, la necesidad de transferencias del Estado, el equilibrio del sistema, etc... Del derecho o del revés, las cuentas no salen: no hay suficientes ingresos por cotizaciones como para hacer frente a los gastos comprometidos por estos conceptos.
2 Organismos autónomos
Los encontramos en la página 321 del Libro Amarillo: "Otros entes que se integran en el ámbito de los PGE consolidados, son los organismos autónomos (OOAA) y el resto de entidades con presupuesto con carácter limitativo".
El presupuesto total de estos organismos asciende a 45.848 millones. Pero de esta cifra casi el 80% se lo llevan dos entes: el Servicio Público de Empleo Estatal (28.278 millones, destinados fundamentalmente a las prestaciones por desempleo) y el Fondo Español de Garantía Agraria (7.469 millones). Luego, a menor escala nos encontramos con Muface (1.939 millones), la Jefatura de Tráfico (980 millones), el Fogasa (831 millones...) Pueden ver el cuadro completo en la siguiente imagen.
3 Agencias estatales
Es un apartado que tiene un poco de cajón de sastre. Hay de todo, de hecho, la definición que dan los PGE-2023 deja claro que estos entes no tienen mucho que ver entre sí... salvo que no pueden estar en otro sitio: "Estas entidades tienen un régimen jurídico diferenciado y su característica principal, desde el punto de vista presupuestario, es que su normativa específica confiere carácter limitativo a su presupuesto de gastos" (página 341 del Libro Amarillo).
Aquí tenemos a la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, al Museo del Prado y al BOE. Como vemos, un poco de todo. ¿Y cuánto cuestan estas entidades? Pues su presupuesto conjunto para 2023 asciende a 9.498 millones. La mayor parte de los ingresos de estos organismos proviene de transferencias del Estado: es verdad que casi todos ellos cobran algo a sus usuarios o entes con los que se relacionan (por servicios, canones, entradas...) pero apenas alcanza el 5% del total de su presupuesto conjunto (485 millones).
4 Otras entidades
Todos los años incluimos aquí este apartado (página 344 del Libro Amarillo). Y todos los años dudamos si hacerlo. En este capítulo, lo que tenemos son organismos públicos que quedan al margen de los PGE-2023. Los entes que veremos en este epígrafe no tienen un presupuesto limitativo, sino orientativo. En su día a día, se manejan de forma más parecida a como lo hace una empresa. Es verdad que son empresas especiales, porque son propiedad del Estado, pero no tienen las restricciones de un ministerio o una agencia estatal: ni para lo bueno (más flexibilidad) ni para lo malo (menos control de los interventores públicos).
Por supuesto, que se manejen de forma independiente no quiere decir que no reciban dinero del Estado: las aportaciones presupuestarias a las sociedades y empresas no financieras que se incluyen en este capítulo ascenderán a 15.365 millones.
Además, estas entidades acumularán una deuda de casi 61.000 millones al final del próximo ejercicio. Esta deuda se contabiliza al margen de la del Estado (se supone que la irán pagando en próximos ejercicios las propias entidades con sus recursos).
La parte positiva es la de los beneficios que estos organismos prevén para el próximo año (y de los que podría disponer el Estado, que para eso es el propietario). En total, ascienden a 2.332 millones, entre los que destacan los 1.854 millones que aportará Loterías y los 636 millones del Grupo Enaire (Aena). No todos tendrán beneficios. Adif acumulará pérdidas de unos 437 millones (eso es lo previsto en los PGE).
Como vemos, los beneficios de estas empresas públicas quedan a años luz del dinero que en cada ejercicio reciben del Estado (los 15.000 millones que apuntábamos antes).
5 Estado
A partir de aquí, el dinero del que más se habla. Los 248.211 millones de gasto del Estado. Primer apunte, que no debemos olvidar: hablamos de poco más de la mitad de los 450.000 millones de gasto no financiero consolidado de los PGE-2023. Segundo apunte: los fondos europeos suponen más de 25.000 millones de euros (sin esos fondos, el presupuesto en este apartado se quedaría en 223.055 millones).
5.1 Grandes gastos no ministeriales
- Deuda pública: 31.275 millones. Esta partida corresponde al pago de intereses, no a nuevas emisiones ni a amortización de las que vencen. Eso queda para el apartado de operaciones financieras. El pago de intereses forma parte de las operaciones corrientes.
- Clases pasivas: 20.500 millones
- Aportaciones al mutualismo administrativo: 2.379 millones
- Contratación centralizada entre varios ministerios: 317 millones
- Relaciones financieras con la UE: 18.043 millones (esto es el gasto, pero por la parte de ingresos recibiremos más dinero desde los organismos comunitarios)
- Sistemas de financiación de los entes territoriales y fondos de la financiación autonómica: 51.925 millones
- Total gasto no ministerial: 124.439 millones
5.2 Órganos constitucionales
- Casa del Rey: 8 millones
- Cortes Generales: 268 millones
- Tribunal de Cuentas: 78 millones
- Tribunal Constitucional: 30 millones
- Consejo de Estado: 15 millones
- Consejo General del Poder Judicial: 78 millones
- Total órganos constitucionales: 477 millones
5.3 Ministerios
- Asuntos Exteriores: 1.774 millones
- Justicia: 2.304 millones
- Defensa (incluyendo programas especiales): 12.825 millones
- Hacienda: 3.326 millones
- Interior: 10.501 millones
- Transportes, Movilidad y Agenda Urbana: 12.269 millones
- Educación y FP: 5.976 millones
- Trabajo: 1.158 millones
- Industria, Comercio y Turismo: 4.691 millones
- Agricultura, Pesca y Alimentación: 1.188 millones
- Política Territorial: 589 millones
- Transición Ecológica y Reto Demográfico (con sector eléctrico): 10.372 millones
- Cultura y Deporte: 1.514 millones
- Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática: 385 millones
- Sanidad: 3.010 millones
- Asuntos Económicos y Transformación Digital: 4.974 millones
- Ciencia e Innovación: 3.991 millones
- Derechos Sociales y Agenda 2030: 5.399 millones
- Igualdad: 564 millones
- Consumo: 65 millones
- Inclusión, Seguridad Social y Migraciones (incluyendo transferencias a Seguridad Social): 35.977 millones
- Universidades: 442 millones
- Total ministerios: 123.294 millones