Una cosa es la discrepancia jurídica y otra muy diferente la división total que se registra hoy en día en el seno del Tribunal Constitucional (TC) entre el ala conservadora y progresista de la institución. Desde que a finales del pasado año el Gobierno asaltó el TC e impuso la politización absoluta de este organismo clave, con Cándido Conde-Pumpido al frente, hasta el punto de nombrar a dos exaltos cargos de Moncloa, como Laura Díez y el exministro de Justicia Juan Carlos Campo, la guerra es total.
Y prueba de ello es la sentencia acerca del recurso presentado por la Comunidad de Madrid contra el Impuesto a la Grandes Fortunas. La mayoría progresista respaldó la aprobación de este impuesto por parte del Gobierno, cuyo objetivo no es otro que castigar a las CCAA que, en el ejercicio de sus legítimas competencias, decidieron eliminar Patrimonio. Y eso a pesar de que existía un amplio consenso acerca de la inconstitucionalidad de dicho tributos entre expertos y juristas.
Ante esta polémica decisión, los cuatro miembros conservadores del TC han emitido un voto particular en el que argumentan, sin ambages, la ilegalidad de dicho tributo. Que haya discrepancia interna, con votos a favor y en contra en función de los asuntos a tratar, es lo normal, ya que forma parte de la dinámica del TC y de cualquier otro tribunal. Lo relevante de este voto particular es la rotundidad y dureza que emplean los magistrados a la hora de criticar la sentencia dictada por la mayoría progresista.
PSOE y Podemos aprovecharon la tramitación de la proposición de ley para la creación de un gravamen temporal sobre las eléctricas y la banca -que según el Gobierno no tenía naturaleza tributaria- para introducir, a través de una enmienda, el Impuesto a las Grandes Fortunas, cuya característica tributaria sí se reconocía. Finalmente, la Ley 38/2022 se aprobó a finales de diciembre y, automáticamente, fue recurrida ante el TC por las CCAA perjudicadas, empezando por Madrid.
Los conservadores critican la sentencia de sus compañeros progresistas, tras desestimar el recurso presentado por Madrid, en base a tres razones: supone un "ataque frontal a la autonomía financiera y política de las comunidades autónomas"; un "menosprecio al principio democrático, a los derechos de representación política de las minorías y al principio de legalidad tributaria; y un "atentado a la seguridad jurídica y a la confianza legítima de los ciudadanos en la actuación de los poderes públicos, por la sorpresiva aplicación del impuesto impugnado".
Además, comienzan su argumentación con la siguiente advertencia, lo cual no es habitual:
[…] la extensión del presente voto particular es directamente proporcional a la gravedad de la situación que se analizaba y al preocupante contenido de la sentencia que la ha validado" [...] lo que estaba en cuestión tras la aprobación del impuesto impugnado era algo más que el mero ejercicio de competencias armonizadoras por parte del Estado, algo más que la posibilidad de enmendar el texto de las iniciativas legislativas en tramitación o algo más que la simple aplicación prospectiva de una nueva disposición legal tras su entrada en vigor
Lo que se ha ventilado en el presente asunto ha sido la vigencia misma del Estado democrático de Derecho, en el que la ley debe ser solo la expresión de la verdadera voluntad popular (Preámbulo de las Constitución) y en el que todos los poderes públicos (incluido, por tanto, el legislativo) deben estar sujetos, al igual que los ciudadanos, a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico (art. 9.1 CE).
Lo que este Tribunal tenía ante sí era la correcta aplicación de las reglas del juego de la democracia, concretamente, el respeto a los instrumentos y procedimientos relativos a la injerencia del Estado en la autonomía financiera y política de las comunidades autónomas, al pleno ejercicio de la función representativa inherente al estatuto de los parlamentarios en el proceso de formación de la voluntad de las Cámaras legislativas, y, en fin, a la confianza legítima de los ciudadanos en la que debe ser la esperable actuación de sus poderes públicos. Nada más y nada menos.
De la "cooperación" a la "imposición"
Entrando ya de lleno en la fundamentación jurídica, los miembros conservadores del TC señalan que el Impuesto de Grandes Fortunas es "el fruto envenenado de una iniciativa sesgada" porque la enmienda que incorpora dicho tributo se incluye en una ley cuyo contenido nada tiene que ver.
Asimismo, sin entrar a valorar la posibilidad que tiene el Estado de armonizar los tributos cedidos a CCAA, que no era el objeto del recurso presentado por Madrid, la clave es que la creación de este nuevo impuesto estatal se hizo sin seguir los instrumentos y procedimientos establecidos para ello: el Consejo de Política Fiscal y Financiera (CPFF); las Comisiones Mixtas Estado-Comunidad Autónoma; y la modificación de la ley orgánica de financiación de las comunidades autónomas, de las leyes orgánicas reguladoras de los estatutos de autonomía y de las leyes de cesión de los tributos del Estado a las comunidades autónomas. Y se hizo, además, por vía de ley ordinaria y no orgánica.
También supone un ataque a la autonomía financiera de las CCAA porque "el Estado habría buscado atacar el ejercicio legítimo de las potestades normativas de aquellas comunidades autónomas que simplemente se limitaron a aplicar la normativa estatal en materia de tributos cedidos, dentro del marco de las competencias que la Constitución, su norma estatutaria y las normas reguladoras del sistema de financiación autonómica, le han atribuido".
Con ello, "les habría cercenado la posibilidad de desarrollar políticas propias (que, en el caso de la Comunidad de Madrid, habrían supuesto una atracción de inversión y una fuente de generación de riqueza, seriamente comprometida tras la intervención estatal)".
Y lo habría hecho en un claro "fraude de ley" al haber alterado, mediante la creación de un impuesto replicado, las condiciones de cesión del Impuesto de Patrimonio, "sin haber seguido la vía constitucionalmente establecida para ello en el bloque de la constitucionalidad".
A este respecto el voto particular enfatiza que "ni el Gobierno está legitimado para adoptar decisiones unilaterales, ni a las Cortes Generales le es dado imponerlas, uno y otras, al margen de los cauces e instrumentos previamente establecidos".
Para que la recentralización de las competencias delegadas sea compatible con la autonomía financiera y política de las comunidades autónomas, "es necesario que la decisión se adopte de forma multilateral en el órgano de coordinación del Estado y las Comunidades Autónomas en materia fiscal y financiera (negociación), en el que están representados tanto el Estado como todas las comunidades y ciudades autónomas: el CPFF", añade.
El Estado no puede "materializarlo de cualquier manera, eludiendo los procedimientos y soslayando los instrumentos constitucional y legalmente previstos para ello". Ni Gobierno ni legislador pueden imponer "decisiones unilaterales en aspectos en los que, al estar implicados los intereses de todos, deben ser adoptadas en el seno del órgano de decisión multilateral en el que se encuentran representados el común de los entes afectados: el CPFF", insiste.
Ataque a la autonomía financiera
Igualmente, el voto destaca que "el legislador también está sujeto, al igual que todos los poderes públicos, a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico, no existiendo espacios de inmunidad en el Estado democrático de Derecho, razón por la cual debe atenerse a las formas y procedimientos que él mismo ha previsto, mientras permanezcan vigentes".
En consecuencia, si el propio legislador ha sido quien ha previsto un procedimiento singular para la cesión de tributos del Estado a las Comunidades Autónomas, "lo que no le es dado es que, para revertir la situación creada, desconozca los pasos que legítimamente había decidido establecer, sin haber procedido previamente a su modificación". Y es que, "por mucho que el legislador pueda modificar o derogar la obra por él previamente creada, ni su auctoritas ni su potestas le legitiman para desconocerla sin más, como si fuese titular de un imperium ajeno a la propia Constitución".
Los magistrados también critican la finalidad del impuesto a las grandes fortunas, que no es otro que "neutralizar las políticas fiscales que las comunidades autónomas han optado por seguir en la defensa de sus respectivos intereses […], replicando el impuesto cedido a las comunidades autónomas [en alusión a Patrimonio] para evitar activar el mecanismo de reforma del sistema de financiación y sustraerles su potencial recaudación".
"Acallar a las minorías"
Pero es que los magistrados del TC van incluso más allá y señalan que esta forma de proceder supone la "crisis del parlamentarismo democrático", por "hurtar el debate político" y "acallar a las minorías", a través de una enmienda cuya aprobación resulta inconstitucional.
Dado que la decisión de la mayoría ha pasado de puntillas por la doctrina de este Tribunal Constitucional relativa a los límites constitucionales del "juego de la democracia" y, en particular, al ejercicio del derecho de enmienda, se hace necesario recordar que la Constitución ha diseñado «un sistema de participación política de los ciudadanos en el que priman los mecanismos de democracia representativa sobre los de participación directa», siendo las Cortes Generales «el órgano que sirve de instrumento para el ejercicio por los ciudadanos de la soberanía participando en los asuntos públicos por medio de representantes».
A este respecto, explican que "toda enmienda debe tener un carácter subsidiario o incidental respecto del texto a enmendar, no siendo posible que se aproveche un procedimiento legislativo activado para introducir ex novo materias ajenas al mismo", como es el caso de la aprobación de un nuevo impuesto que nada tenía que ver con la iniciativa que se estaba tramitando.
Y ello, sin contar que la creación de impuestos se aprueba mediante un procedimiento muy concreto: el proyecto de ley, no a través de proposiciones de ley, como ha sido el caso, "ni mucho menos los atajos (manipulando el trámite de enmiendas para incorporar toda una nueva iniciativa legislativa durante la tramitación de otra diferente)".
Por ello, "la forma de introducir esa iniciativa novedosa en materia tributaria ha socavado la esencia y fines del parlamentarismo democrático y ha degradado, hasta dejarlo huero, el principio de legalidad financiera (en este caso, en su modalidad de legalidad tributaria), tan duramente conquistado por los ciudadanos a lo largo de los tiempos".
No en vano, añade, "si a la ley de presupuestos le está vedada la creación de tributos, precisamente por las limitaciones que su acelerada tramitación parlamentaria provoca en los trámites de enmienda y debate, ¿con qué fundamento constitucional puede admitirse la aprobación de un nuevo tributo mediante su incorporación al texto de una iniciativa legislativa en trámite (en una materia y con un objeto distinto), con la mayor restricción que ello genera en los trámites de enmienda y debate?". Los magistrados indican que "la falta de argumentación de la sentencia de la que discrepamos en tan evidente que su respuesta está de por sí presente en sus elocuentes silencios".
Conclusión: "Quiebra del principio democrático"
Por último, los magistrados concluyen que esa ilegal tramitación "ha violentado el respeto al pluralismo político como principio básico de convivencia, a cuya salvaguarda está llamado, primero, el Gobierno […], y, a continuación, las Cortes Generales […] La voluntad del pueblo español, titular exclusivo de la soberanía nacional, expresada en la Constitución y fundamento del poder político, exige que las iniciativas legislativas que afectan a la materia tributaria se sustancien abierta y directamente por las vías que aquella ha previsto, no siendo aceptables los atajos (manipulando el trámite de enmiendas para incorporar una iniciativa legislativa nueva durante la tramitación de otra diferente)".
Por consiguiente, "la forma de articular la iniciativa legislativa ha impedido, en una democracia representativa como la nuestra, la efectiva la participación de las minorías en el procedimiento de aprobación de la ley, alterando la formación de la voluntad de la Cámara, en contra del valor del pluralismo político y del derecho de participación política de los representantes de los ciudadanos".
Si a todo ello se suma la "precipitada" e injustificada entrada en vigor del impuesto, con la consiguiente inseguridad jurídica que ello conlleva, la conclusión del ala conservadora del TC es diáfana. El Impuesto de las Grandes fortunas es claramente inconstitucional, en contra de la decisión mayoritaria del TC.
Ni toda razón política puede vestirse, sin más, de una legitimación constitucional, ni el poder financiero del Estado puede desconocer, so pretexto de ser soberano, el ámbito competencial propio de las comunidades autónomas, socavando abiertamente las expectativas generadas en los ciudadanos de cara al cumplimiento de las obligaciones impuestas.