Mariano Rajoy se irá del Gobierno (o acudirá a unas nuevas elecciones) como se fue José Luis Rodríguez Zapatero: tras incumplir todos los años de la legislatura el objetivo de déficit público. Dirá el popular que su desviación es menor que la del socialista, y eso es cierto, aunque también lo es que en un año de fuerte crecimiento económico, como fue 2015, saltarse los acuerdos con Bruselas no es tan sencillo de explicar. Y no ha sido por una décima o dos… 9,6 décimas, casi un punto del PIB, ha sido la desviación en las cuentas públicas españolas.
¿Quiénes son los culpables? Los titulares apuntan a las comunidades autónomas y es cierto que el descontrol en las cuentas de las regiones se ha mantenido, incluso tres años después de la aprobación de la Ley de Estabilidad Presupuestaria, que teóricamente iba a frenar el desaguisado. Pero hay otra partida que comparte con el déficit autonómico la responsabilidad en el desvío: la Seguridad Social. De acuerdo a los Presupuestos Generales del Estado para 2015 (ver página 23 del Libro Amarillo), el déficit previsto en el organismo para 2015 era del 0,6% del PIB (menos de 7.000 millones) y sin embargo se ha disparado por encima de los 13.000 millones, un 1,26% del PIB. La razón del descuadre hay que buscarla fundamentalmente en los ingresos: la mejoría del mercado laboral no se ha traducido en un incremento en la recaudación por cotizaciones según lo previsto por el Gobierno.
Y eso que, como puede verse en el siguiente gráfico, el Gobierno ha utilizado con profusión el Fondo de Reserva de la Seguridad Social. La famosa "hucha de las pensiones", ésa que en teoría iba a garantizar la jubilación de todos los españoles, terminó 2015 con apenas 32.485 millones, menos de la mitad que a finales de 2011, cuando el actual Gobierno llegó al poder. Es decir, a pesar de que se ha vaciado, incluso en los últimos dos años de crecimiento económico, el teórico colchón de la Seguridad Social (esos 32.000 millones apenas darían para cuatro meses de prestaciones), las cuentas no cuadran.
El panorama es, como mínimo, preocupante. La factura de las pensiones se incrementa año a año. Es cierto que tras la reforma del Gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero se ha contenido algo el crecimiento. Si en 2008 el aumento interanual en prestaciones alcanzó un 8%, ahora hablamos de alrededor del 3% (algo en lo que también ha influido la contención salarial y la baja inflación).
Además, el Fondo de Reserva cada vez tiene menos fondos de los que tirar. La única esperanza que le queda al sistema es que tiene mucho margen de mejora por la parte del mercado laboral. Con 4,8 millones de parados, hay todavía muchos cotizantes potenciales a los que incorporar para que suban los ingresos de la Seguridad Social. Aun así, no hay que engañarse, las cuentas están al límite.
La reforma que no fue
En este punto surge una pregunta: ¿no aprobó el Gobierno una reforma que en teoría iba a garantizar la sostenibilidad del sistema? Como explicábamos este jueves, en 2013 Fátima Báñez convocó a un grupo de expertos con el objetivo de diseñar una reforma que se anticipase a las tensiones financieras del sistema a medio plazo. Las dos principales herramientas eran un "factor de sostenibilidad" que recortaría la primera pensión a cobrar en función de la esperanza de vida de cada jubilado y un "índice de revalorización anual de las pensiones" (IRP) que iba dirigido a equilibrar los ingresos y los gastos a lo largo del ciclo. En teoría, era una reforma "técnica", en el sentido de que dejaba todas las posibles opciones políticas abiertas (desde financiar las pensiones vía impuestos a aplicar una reforma de las bases del modelo), y que serviría para que todos, desde los expertos a la opinión pública, conocieran la evolución de las cuentas del sistema.
Sin embargo, en la práctica el Gobierno aprobó una medida, en apariencia menor, que ha desactivado buena parte del resto de la reforma. Rajoy, empeñado en su promesa de que las pensiones nunca se congelen, introdujo dos límites (mínimo y máximo) en la Ley. De esta forma, las pensiones no podrían subir menos del 0,25% nominal ni más del IPC+0,5%. La idea es que los dos límites se contrarrestasen: es decir, que en los años malos, en los que la fórmula del IRP daba un crecimiento de las pensiones negativo, no hubiera merma en las prestaciones, que subirían un 0,25%; a cambio, en los años muy buenos, con un IRP por encima del IPC, se compensaría con el tope máximo.
Tres años después de la aprobación de la reforma, nadie sabe con seguridad a cuánto asciende el IRP. Es decir, cuánto deberían haber subido o bajado las pensiones para mantener la sostenibilidad del sistema. Como explicábamos este jueves, el Gobierno ha ocultado el dato, incluso a pesar de las advertencias de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (Airef). Quizás en Empleo estén temerosos de que se sepa que la diferencia entre el IRP y la subida aprobada (el famoso 0,25%) es muy elevada, lo que implicaría un problema para las cuentas del sistema y la necesidad de hacer algo:
- limitar las prestaciones
- aplicar una nueva reforma
- aprobar nuevos impuestos para cubrir el agujero
- o sacar dinero de otras partidas de los Presupuestos para completar los ingresos de la Seguridad Social
No es fácil calcular cuánto hay de diferencia entre una cifra (IRP) y otra (subida del 0,25%). Rafael Domenech, economista jefe de Economías Desarrolladas de BBVA Research y miembro en 2013 del Comité de Expertos sobre el Factor de Sostenibilidad del Sistema Público de Pensiones, calculaba en este artículo de diciembre de 2013 que la revalorización teórica para 2014 debería ser del -2,57%. En 2015, según sus cuentas, la cifra era del -1,2%. Y en 2016, con todas las cautelas debidas a la falta de datos por parte de Empleo, cree que podría estar en ese entorno, una caída "fácilmente superior a un punto".
Es decir, que en los tres años que la reforma de las pensiones lleva en marcha, el sistema ha perdido (si se puede emplear este término, no muy técnico) seis puntos de sostenibilidad en el sentido de que los pensionistas han visto subidas del 0,25% cada año cuando la aplicación pura del índice les habría supuesto caídas del 2,5%, 1,2% y algo más de un punto. Es perfectamente razonable que un Gobierno tome una decisión política como ésta (no aplicar el índice y sacar dinero de otras partidas) pero, al menos, debería explicarlo.
También es cierto que precisamente en estos años en los que la inflación está en terreno negativo, cabría preguntarse si tiene sentido mantener ese 0,25% de subida mínima. Si hay que hacer ajustes en las prestaciones, quizás sea precisamente en estos ejercicios, en los que una congelación nominal (o incluso una mínima rebaja) fuera menos dolorosa.
A medio plazo
Domenech, con el que Libre Mercado habló este jueves, cree que el problema no es tanto la cifra anual del IRP o lo que haya pasado en estos tres primeros años tras la reforma, como la evolución del sistema a medio plazo: "Para valorar las reformas hay que hacerlo con una perspectiva temporal de medio plazo, no año a año. La fórmula sigue sirviendo para eso, independientemente de que un año el IRP quede por debajo del 0,25%. Si el cálculo teórico dice que las pensiones deberían caer un 1" y al final sale un 0,25%, coyunturalmente "sí estaríamos en esa situación", explica "pero eso no invalida la sostenibilidad del sistema a medio plazo".
El problema es que lo que se anunció como una excepción (la aplicación del límite mínimo del 0,25%) tiene toda la pinta de que va a acabar convirtiéndose en la regla. Es decir, si todos los años el IRP teórico es negativo y se aplica una revalorización de las pensiones del 0,25%, la reforma podría quedar en papel mojado.
Domenech cree que la clave está en si esa diferencia se mantiene en el tiempo y, sobre todo, si se explica a la opinión pública qué hay que hacer en ese caso: "Con los datos de la Airef, la revalorización teórica de las pensiones para 2015 debería haber sido del -1,2% y se subieron 0,25%. Para eso está el fondo de reserva. Si eso es coyuntural, a mí no me preocuparía", para eso está el Fondo de Reserva, explica. Eso sí, añade que lo importante es que "seamos conscientes de lo que está sucediendo. La gente debe ser consciente de que los recursos del sistema son insuficientes para subir ese 0,25%. Ésa es la utilidad del IRP y de hacer pública esa información".
Y qué ocurre si no se corrige a medio plazo la diferencia entre el IRP teórico y la subida del 0,25% real. Domenech cree que "eso significaría la existencia de un déficit estructural que hay que corregir. ¿Cómo? Si no lo queremos corregir sobre la base de menores pensiones, habrá que hacerlo inyectando al sistema la cantidad necesaria. A mí me parece justo desde el punto de vista social que las pensiones suban un 0,25% a pesar del déficit del sistema. Pero igual que me parece justo, creo que hay que decir claramente que eso no es gratis y que los contribuyentes tendremos que pagarlo. Y si esto deja de ser coyuntural y pasa a ser estructural, a lo mejor hay que decir a la gente que hay que inyectar permanentemente al sistema 5.000 – 6.000 millones… la cantidad que sea necesaria y que el propio cálculo del IRP arroje".
Información
Al final, la clave en este tema es la información. Hay muchas alternativas sobre la mesa: reformar el modelo, recortar las pensiones a medio plazo en términos de poder adquisitivo, recortar las pensiones en relación al salario medio, mantener estos ratios a base de inyectar fondos vía impuestos… Todas son válidas, pero parece claro que hay que informar a la sociedad. Si para mantener la relación salario medio/pensión media hay que subir los impuestos en 10.000–12.000–15.000 millones al año (o hacer recortes en otras partidas) es justo que el contribuyente lo sepa.
El grupo de expertos convocados por Báñez hizo un enorme hincapié en la transparencia. Si para algo debían servir las dos fórmulas matemáticas no era para que economistas o estadísticos se lo pasasen bien calculando el IRP, sino para que el ciudadano de a pie conociese el futuro a medio plazo de sus sistema de pensiones. El problema es que el Gobierno ha optado por la ocultación de algunos de los datos más básicos del mismo.
En este sentido, como ya publicamos este jueves, la propia Airef, la autoridad nombrada por el Gobierno para controlar las cuentas públicas, emitía un demoledor informe en noviembre en el que exigía más y mejores datos al Ministerio. Domenech, miembro de aquel grupo de sabios también cree que "la información que se ha dado a la opinión pública es manifiestamente mejorable. Como sociedad deberíamos reclamar transparencia".
Domenech recuerda que estamos ante "una reforma de tercera generación", novedosa y que introduce elementos de sostenibilidad que la mayoría de nuestros vecinos en la UE no tienen: "Ningún país se ve obligado a decir cuánto van a subir las pensiones dando una previsión a cinco años vista de lo que nos viene por delante. Esto es muy importante. Pero ya que lo hemos dado [la fórmula], hagámoslo bien. Démosle transparencia y publicidad".
Si el público no conoce esta realidad, los incentivos para los gobiernos son perversos, a pensar en el corto plazo y olvidarse de lo que ocurrirá cuando acabe su mandato. Domenech lo explica con un ejemplo muy real: "La alternativa a no anticiparse [como obliga la fórmula] es que al final termine apareciendo un déficit estructural que la sociedad no puede financiar y nos pase lo que estamos viendo en Grecia, una disminución enorme de las pensiones de los que ya están en el sistema".