La llegada al Gobierno del Partido Popular ha generado numerosas expectativas en cuanto a modificaciones de determinados aspectos fundamentales de nuestro modelo económico. Todos, sin excepción, queremos saber, entre otras cosas, los términos de la reforma laboral (y empezar a ver sus efectos en la desastrosa situación del mercado de trabajo) o de la reforma del sistema financiero (con la inocente esperanza de que no le cueste más al particular la necesaria y radical reestructuración de un sistema que, probablemente, todavía esconde algunas desagradables sorpresas).
Ahora, siendo importantes las medidas que se citan anteriormente, no lo son menos determinadas reformas que, en nuestra opinión, deberían acometerse de forma urgente, aunque razonada, en el ámbito tributario.
A lo largo de la campaña electoral (e incluso antes, si es que existe un periodo en el que nuestros políticos no estén en campaña electoral), el PP ha repetido de forma constante la necesidad de bajar los impuestos como medida esencial para reactivar la economía. Evidentemente, y tampoco esto extrañó a nadie, una de las primeras medidas tomadas por el nuevo Gobierno fue subir, de forma radical, el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF). En nuestra opinión, dicha modificación no puede sino ser receptora de críticas que exceden el objeto de estas líneas.
Pues bien, aceptando que la primera medida del Gobierno en materia tributaria ha sido contraria a lo que venía predicando como su credo particular, entendemos que es importante sugerir en este momento un conjunto de medidas que, en nuestra opinión, tendrían un efecto positivo en la economía española y en la percepción que de la misma tienen los países e instituciones internacionales de nuestro entorno.
Dichas medidas afectan a dos campos interrelacionados: por un lado, algunas de nuestras propuestas son esencialmente materiales, se dirigen a las normas de determinados impuestos en aspectos que generan ineficiencias o distorsiones, mientras que, por otro lado, también se proponen a continuación medidas que son procedimentales, y afectan a la relación entre Hacienda y el administrado, con la intención de agilizar dicha relación y, en particular, el procedimiento de resolución de conflictos entre ellos.
Sin perjuicio de enumerar a continuación algunas de las propuestas que nos parecen relevantes (en una lista que no es, ni mucho menos, exhaustiva, ya que el inventario completo de normas tributarias susceptibles de mejora sería demasiado extenso) entendemos que, como idea preliminar, debemos establecer los dos criterios que, en nuestra opinión, deberían regir cualquier modificación de la normativa tributaria (y casi nos aventuramos a decir que en relación con cualquier legislación).
En primer lugar, la idea de seguridad jurídica debe primar sobre la legislación basada en la oportunidad política o, incluso, en la demagogia. Un empresario, cuando hace su plan de negocio quiere ser capaz de cuantificar los costes de su proyecto (costes que incluyen los impuestos, obviamente) y la existencia de incertidumbre en este punto puede llevar a cancelar una determinada operación. Por tanto, es esencial que las medidas que se tomen en lo sucesivo sean resultado de un análisis previo y sosegado de cuál es la política económica y fiscal que debe regir la actividad en España, de tal forma que las modificaciones a la misma, una vez instaurada sean altamente improbables, dotando al marco legal tributario del recomendable espíritu de permanencia.
El segundo de los grandes principios que debería ser adoptado es el de igualdad entre los españoles, recogido en la Constitución (con una finalidad meramente estética, visto lo visto). Carece de justificación, en nuestra opinión, la disparidad de normas tributarias aplicables y de la interpretación de las mismas en las distintas comunidades autónomas. Como principio general, estamos de acuerdo con la competencia fiscal entre distintos territorios (lo que se podría predicar del IRPF más que del TPO), pero cuando las ventajas generadas por dicha competencia son absorbidas y superadas por los costes e ineficiencias que provoca la gestión de dichas diferencias, entendemos que desaparece el atractivo de las normativas distintas.
Pues bien, tomando como referencia las dos directrices básicas anteriores, entramos a enumerar algunas de las medidas que entendemos esenciales para fomentar un mayor dinamismo en la economía española, recogiendo en cada caso un somero resumen de dicha medida.
En cuanto a medidas relativas a determinados impuestos concretos, deberían adoptarse las siguientes medidas, que nos limitamos a apuntar:
1. Simplificación y reducción del tipo impositivo en el Impuesto sobre Sociedades. El Impuesto sobre Sociedades debería sufrir una profunda remodelación con el fin de tener un impuesto más sencillo, eliminado deducciones (salvo para eliminar la doble imposición) y regímenes especiales, y reduciendo el tipo impositivo general hasta el 20 por ciento.
2. Simplificación de las normas de precios de transferencia. La finalidad de estas normas es correcta, pero en nuestra opinión, se aplican a transacciones que no tienen riesgo significativo de fraude y, además, obligan a muchas empresas a soportar unos costes administrativos desmesurados. Por tanto, proponemos que se modifique el perímetro de operaciones que se pueda considerar susceptible de generar riesgos de fraude y que se reduzcan las cargas administrativas para aquellos sujetos pasivos afectados.
3. En relación con el Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA), entendemos necesario modificar, por un lado, la tributación de las operaciones inmobiliarias, que debe ser objeto de una radical simplificación. Por otro, es necesaria la aplicación, como principio general, del criterio de caja en relación con el devengo del impuesto y, en particular, con la obligación que tiene un empresario de ingresar el IVA repercutido a sus clientes en Hacienda, incluso cuando no lo ha cobrado de los mismos. En concreto, deberían articularse mecanismos de compensación de créditos y deudas entre administraciones cuando el cliente que no paga es una administración pública.
4. Modificación del artículo 108 de la Ley del Mercado de Valores. Esta norma, que originalmente tenía un ánimo antifraude (pues intentaba evitar la transmisión de inmuebles camuflada en transmisión de acciones) se ha convertido a día de hoy en una norma objetiva que genera un coste adicional en cuanto se cumplen los requisitos citados anteriormente. Pues bien, es urgente modificar la norma para excluir de su ámbito aquellas transmisiones de sociedades operativas en las cuales los inmuebles representan la mayoría del activo pero que forman parte de un negocio activo (piénsese en sociedades dedicadas a la educación, hospitales, parques solares,...).
De forma adicional, en aquellos casos en los que sí proceda aplicar la norma antifraude, no debería devengarse automáticamente el TPO (que supone un coste irrecuperable para el comprador) sino aquel impuesto que se hubiera devengado si se hubiera transmitido el inmueble en lugar de las acciones de la sociedad tenedora del inmueble (en muchos de los casos el IVA debería ser aplicable). Así, se alcanzaría, por un lado la finalidad antifraude, manteniendo, por otro lado, la neutralidad de la norma, sin penalizar de forma adicional al contribuyente.
Medidas procesales
En cuanto a las medidas que sugerimos en el ámbito procesal, las principales serían las siguientes:
1. Gran parte de la saturación de los tribunales en la jurisdicción contencioso-administrativa trae causa de procedimientos administrativos iniciados de forma injustificada. Eliminándolos o desincentivando este tipo de actuaciones se alcanzará un sistema más eficiente y justo. Por tanto, proponemos prever la aplicación de sanciones a aquellos inspectores que, de forma injustificada, levanten actas liquidando deudas a los particulares o empresas que, posteriormente sean anulados totalmente por los Tribunales.
2. Creación de una jurisdicción específicamente tributaria. Entendemos que la sofisticación y complejidad en la aplicación de los tributos a una realidad igualmente sofisticada y cambiante exige que los particulares tengan derecho a un juez que sea experto en estas cuestiones, sin que, por el mero hecho de enfrentarse a una operación compleja sospeche que existe un ánimo defraudatorio en el contribuyente.
Igualmente, será más fácil para ellos poder juzgar cuando se enfrentan a un verdadero caso de fraude o evasión fiscal, momento en el que deberán aplicar todo el rigor posible. De nuevo, esta medida redundaría en una mayor eficiencia y eficacia en la resolución de las disputas entre Administración y administrados.
Conclusión
En nuestra opinión, las medidas citadas, desarrolladas con más detalle en el documento Medidas Tributarias Necesarias en la Economía Española publicado en el Instituto de Política Económica de Leipzig, tendrían un impacto positivo en la economía española, favoreciendo la actividad económica y, en particular, la inversión extranjera. Es obvio que nos dejamos muchas otras medidas en el tintero, pero si alguna de las anteriores fuera puesta en práctica ya sería un paso en la dirección correcta.
Notas
El señor José María Abad es economista del Institute for Economic Policy en Leipzig, Alemania, y consultor para Iberia de la división de investigación de Unicredit en Londres.
El señor Javier Hernández Galante es abogado, asociado Senior del Departamento de Derecho Tributario de Ashurst LLP.
Otras publicaciones de los autores están disponibles en los siguientes vínculos:
- Spanish Constitutional Reform: What Is Seen and Not Seen, CEPS Policy Brief No. 253, 19 de septiembre de 2011.
- Servicio de la Deuda: Prioridad Absoluta, Libre Mercado, 31 de agosto de 2011.
- Las Cinco Claves para Reducir el Paro, Libre Mercado, 30 de noviembre de 2011.