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Cinco preguntas sin respuesta sobre los Presupuestos Generales del Estado para 2018

Las cuentas públicas llegarán la semana que viene al Congreso. No está claro que el Gobierno tenga los votos para aprobarlas. Y no es la única duda.

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Las cuentas públicas llegarán la semana que viene al Congreso. No está claro que el Gobierno tenga los votos para aprobarlas. Y no es la única duda.
Román Escolano, Íñigo Méndez de Vigo y Cristóbal Montoro, durante la rueda de prensa, tras el Consejo de Ministros de este martes. | EFE

Este martes, el Consejo de Ministros ha aprobado la remisión a las Cortes Generales del Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2018. A partir de la semana que viene llega lo duro, la tramitación parlamentaria y la búsqueda de apoyos en los grupos para sacar adelante las cuentas de este año (y es que hay que recordar que hablamos de unos Presupuestos para un ejercicio que ha cumplido su primer trimestre).

Pensionistas, funcionarios, trabajadores de rentas bajas, menores de 30 años… El catálogo de beneficiarios de los PGE es largo. El Gobierno quiere aprovechar el crecimiento económico para congraciarse con numerosos colectivos. Se da por hecho que el objetivo de déficit público (2,2% del PIB) se cumplirá y que, por fin, España bajará del 3% que marca el Pacto de Estabilidad y Crecimiento (hay que recordar que somos el único país que sigue dentro del marco del procedimiento por déficit excesivo). En términos políticos, lo que quiere decir esto es que hay más margen para gastar, entre otras cosas porque la vigilancia de Bruselas será más relajada.

Como apuntamos, no está claro que estos PGE-2018 vayan a aprobarse. El PNV ha vuelto a repetir este martes que, mientras se mantenga la actual situación política en Cataluña, no apoyarás las cuentas. El voto favorable de los nacionalistas vascos parecía asegurado cuando se pactó el cupo el pasado año (entre otras cosas porque, de nuevo, se hizo con un cálculo muy favorable a sus intereses). Pero ahora amagan con votar en contra. Por ahora, el Gobierno sólo tiene el apoyo explícito de Ciudadanos (y se da por hecho que se sumarán Coalición Canaria y Nueva Canarias). Como parece muy poco probable que ninguno de los otros grupos cambie de postura, el voto a favor del PNV es imprescindible.

Pero estos Presupuestos generan muchas más dudas que la de si se aprobarán o no. Las siguientes son cinco preguntas sin respuesta para las cuentas públicas de este año. Algunas se resolverán según avance la tramitación parlamentaria. En otras, el interrogante quizás se mantenga más tiempo:

- ¿Cómo se aplicarán las medidas estrella?: dos propuestas del acuerdo entre el Gobierno y Ciudadanos destacan sobre las demás. Por un lado, la rebaja del IRPF a aquellos contribuyentes que cobren menos de 18.000 euros (y que eleva el mínimo exento a 14.000 euros desde los 12.000 actuales). En segundo lugar, la ayuda de 400 euros a los menores de 30 años que compaginen trabajo y formación. Pero en los dos casos quedan por explicar numerosos detalles. Cuando en el verano de 2017 se anunció el acuerdo ya explicamos que quedaban muchos flecos sueltos en lo que hace referencia a la rebaja del IRPF. Ahora mismo, tanto para una medida como para la otra, lo que tenemos es el titular político, el anuncio genérico, pero queda por ver cómo se concretará en la práctica económica-presupuestaria. Y en estos casos, la letra pequeña es muy relevante.

- Pensiones y ¿contributividad?: de nuevo, en estos PGE se han incluido medidas que favorecen a los pensionistas que cobran las prestaciones más bajas. No es la primera vez y no será la última. A lo largo de la crisis, cada vez que se han tomado medidas impopulares con los pensionistas (ya fuera la congelación de Zapatero o la no actualización de Rajoy) se ha excluido del recorte a aquellos que cobran menos y a las no contributivas. Esto tiene dos efectos: para los que se benefician de la medida, es un alivio. Pero cuidado, también tiene consecuencias sobre el conjunto del sistema, que cada día es menos contributivo.

A nuestros políticos les encanta el relato de una Seguridad Social que premia durante la jubilación por los esfuerzos realizados, en forma de cotizaciones, durante la vida laboral. Pero desde hace décadas ese carácter contributivo del sistema se ha ido erosionando poco a poco. O por decirlo de otra manera, el premio-incentivo por cotizar cada día es más reducido respecto a los que no cotizan. No es que no haya diferencia entre las pensiones más altas y más bajas, pero esa diferencia cada día es menor. Y la tendencia se mantendrá, ya sea con este tipo de medidas o con otras como aquellas que suben la base máxima de cotización sin tocar las pensiones máximas. ¿Cómo afectará este cambio, silencioso pero no por ello menos evidente, en los cotizantes? ¿Veremos cada día más autónomos, trabajadores que cobran a través de una empresa para no pagar cotizaciones, empleo sumergido? ¿O empleados de alto nivel que buscan sistemas menos onerosos para los cotizantes en el extranjero? ¿Cuánto se puede limar la contributividad del sistema antes de que se resientan los ingresos?

- ¿Estamos aprovechando las vacas gordas?: en 2011, el déficit de las administraciones públicas españolas (sin contar las ayudas al sector financiero) ascendió al 9,31% del PIB; en 2017, se quedó en el 3,07% del PIB. Son 6,24 puntos menos en seis años. Y habrá 8-9 décimas más de reducción del déficit en 2018 si se cumplen las previsiones de estos PGE, que sitúan los números rojos en el 2,2% del PIB a final de año. El Gobierno se agarra a estas cifras para explicar el ajuste y el esfuerzo realizado.

En este punto, hay que recordar que este 2017 ha sido el primer año desde que comenzó la crisis en que hemos cumplido con el objetivo pactado con Bruselas. No hablamos del 3% que marca el Pacto de Estabilidad y que se supone que es la obligación de todos los países; sino del objetivo negociado con las autoridades comunitarias y que se ha situado por encima de ese 3% cada año: pues bien, en ningún ejercicio hasta el pasado año se ha mantenido la promesa realizada a nuestros socios.

En este sentido, las cifras del ajuste también pueden leerse de otra forma. En el relato bíblico de las vacas gordas y flacas, José aconseja al Faraón que ahorre grano durante los buenos años para poder disponer de ese excedente cuando lleguen los tiempos difíciles. Pues bien, desde finales de 2013 la economía española está creciendo, los últimos tres ejercicios por encima del 3%. Para 2018 se espera un nivel similar (entre el 2,5 y el 3,5% de subida del PIB). Y aun así, el déficit seguirá en el 2,2% en 2018. La realidad es que no hemos sido capaces de aprovechar este lustro de crecimiento para cuadrar las cuentas públicas.

España comenzó la crisis de 2007-08 sin demasiado margen presupuestario (el superávit del 1,92% del PIB de 2007 se convirtió en un déficit del 10,95% en dos años), pero al menos tenía el colchón de la deuda pública, que rondaba el 35% del PIB. Ahora esa deuda está cerca del 100% del PIB. Es cierto, tenemos otras fortalezas y un nuevo modelo productivo que parece más sólido que el de los primeros años del siglo. Pero en cualquier caso, cuando llegue la próxima recesión (y llegará) el margen de actuación de nuestras administraciones será mucho más reducido.

- ¿El perdón de la deuda?: este es un tema polémico y que dará mucho que hablar en los próximos meses. Desde hace años, hay regiones españolas que tienen cerrado su acceso a los mercados. Y ha sido el Estado el que ha sustituido a los inversores: la administración central es el mayor acreedor de un buen puñado de autonomías.

Ahora llegan los años buenos (otra vez las vacas gordas) y se supone que esas regiones deberían devolver lo que deben. Pero muchos ya han comenzado a hacerse los remolones y a pedir a Montoro que les perdone parte o toda la deuda. Enfrente, las comunidades que sí cumplieron con sus objetivos de déficit y mantuvieron unas cuentas saneadas (y, por lo tanto, no necesitaron acudir a Hacienda o lo hicieron de forma puntual) recuerdan que no sería justo premiar precisamente a quien se saltó las reglas y que hacerlo generaría unos pésimos incentivos para el futuro.

Este tema ha salido en la rueda de prensa tras el Consejo de Ministros y el ministro de Hacienda ha dicho: "No se trata de perdonar deudas, porque alguien tendrá que pagarlas, sino de renegociarlas, de reestructurarlas. El propósito es que las administraciones salgan al mercado. Hay que terminar con los mecanismos excepcionales de financiación". ¿Hasta dónde llegará esa renegociación? ¿Qué entiende Montoro por reestructuración? Más preguntas para las que todavía no hay respuesta.

- ¿Por qué la cultura?: la rebaja del IVA del cine también generará muchos comentarios. Es un tema menor si se mira el conjunto de gastos e ingresos del Presupuesto, pero tiene un enorme impacto simbólico. Muchos empresarios y trabajadores de otros sectores se preguntan el porqué de este trato preferente a la cultura, que ya empezó el pasado año. ¿Por qué bajar el IVA al cine y no a las zapatillas?

Ya decimos que en términos recaudatorios no tiene apenas repercusión. Ni con el IVA al 10 ni al 21% lo que se saque de las entradas de cine va a cuadrar o descuadrar las cuentas públicas.

Desde un punto de vista de la técnica fiscal tampoco tiene demasiada lógica. De hecho, si acaso puede decirse que la medida va en contra de las recomendaciones de Bruselas. Desde hace años, las autoridades comunitarias han pedido a los países que simplifiquen el IVA y que reduzcan el número de productos a los que se les aplican los tipos reducidos. Porque lo que en teoría iba a ser una excepción para bienes y sectores muy específicos (sobre todo, productos básicos) se ha convertido en un coladero que los gobiernos usan para premiar a determinadas industrias.

Y tampoco es una medida que sea especialmente progresiva en términos tributarios (si aceptamos ese tipo de lenguaje, tan presente en otras ocasiones en el discurso de nuestros políticos). Dentro de las diferentes categorías de bienes de consumo, los productos culturales están entre los más demandados por las clases medias-altas. Vamos, que reducir el IVA cultural favorece especialmente a los ricos, algo que sería anatema en cualquier otra circunstancia: es una medida claramente regresiva desde un punto de vista fiscal.

Entonces, ¿por qué reducir el IVA cultural? ¿Cuánto pesa la presión (o chantaje, según se mire) de los miembros de este sector? ¿Cuánto miedo hay en el Gobierno y en los partidos políticos a un colectivo que tiene un acceso muy sencillo y reiterado a los medios de comunicación? ¿Cuántos de estos medios de comunicación van a denunciar lo que en otros casos se consideraría un privilegio intolerable a un grupo de presión con claros intereses económicos? ¿Se imaginan una campaña similar por parte de otro sector que terminase con todos los partidos políticos plegándose a sus exigencias? Más preguntas que no tienen una respuesta sencilla.

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