La reforma de las pensiones de 2013, uno de los grandes logros de la primera legislatura del PP, ha saltado este miércoles por los aires. Y lo curioso es que no lo ha hecho gracias a un gran pacto de la oposición. Mariano Rajoy ha entregado al PNV la pieza. Es el precio que le cobran los nacionalistas vascos a cambio de su voto favorable a los Presupuestos Generales del Estado para 2018. De esta manera, España tendrá aprobadas las cuentas públicas para este año en unas semanas. A cambio, pierde una reforma polémica y muy criticada desde su aprobación, pero de la que el Gobierno se enorgullecía y la UE celebraba.
La reforma de 2013 nos trajo dos términos nuevos para el vocabulario político-económico español: el Índice de Revalorización de las Pensiones (IRP) y el Factor de Sostenibilidad (FS). El primero estaba destinado a sustituir al Índice de Precios de Consumo (IPC): hasta 2013 las prestaciones se revalorizaban cada año en función de las subidas de los precios recogidas en el IPC. De esta forma, defendían los políticos, los pensionistas no perdían poder adquisitivo.
Desde ese momento, la revalorización anual dependía de lo que saliera de aplicar la fórmula del IRP: un cálculo en el que entraban en juego los ingresos y los gastos de la Seguridad Social. La lógica que hay detrás de este índice es asegurar que las prestaciones no suben más de lo que el sistema puede permitirse. Si hay superávit, las pensiones subirán más; si hay déficit, subirán menos (en este informe de BBVA Research se explica con detalle cómo se calcula el IRP y cómo, "para amortiguar los efectos del ciclo económico, para todas estas variables se calcula la media de 11 años").
Eso sí, el IRP tenía dos límites, uno inferior y otro superior: la revalorización no podría ser nunca menor a 0,25% ni mayor que el IPC+0,5 puntos. En realidad, todo el mundo asumió desde el principio que el único de estos dos límites que importaba en la práctica era el 0,25%: si no hubiera sido por esa frontera, todos los años desde la aprobación de la reforma las pensiones habrían tenido que reducirse. La mera aplicación de la fórmula matemática implicaba una rebaja de las prestaciones, algo que es muy complicado de asumir políticamente. De hecho, en los primeros años ni siquiera se daba a conocer el resultado de la operación, quizás para no asustar por las implicaciones que tendría. Y esto no sólo habría ocurrido en los últimos años o como consecuencia de la crisis: todos los expertos, comenzando por la AIReF, apuntan a que la aplicación de la fórmula implicaría de forma casi inevitable una subida del 0,25% para los años venideros.
Por su parte, el FS entra en juego en el momento de la jubilación de cada pensionista. O mejor dicho, entrará en juego cuando se comience a aplicar, algo que en teoría ocurriría en 2019 y que ahora se retrasa hasta 2023 en el mejor de los casos. Es decir, que será el Gobierno que salga de las urnas en las próximas elecciones el que tenga que decidir si mantiene o no este FS, algo que es cuando menos dudoso, ya que todos los grupos de la oposición excepto Ciudadanos (que tampoco muestra un apoyo demasiado entusiasta) ya han prometido que lo derogarán.
El FS es un corrector que se aplica sobre la primera pensión (y, por supuesto, se consolida y tiene efectos durante el resto de la jubilación). Se calcula teniendo en cuenta la esperanza de vida del nuevo pensionista. La idea es que cobre lo mismo en total (a lo largo de toda su jubilación) pero que su mensualidad se ajuste a los años que le quedan por delante. En principio tampoco se esperaban grandes recortes, por lo menos en los primeros años de aplicación (en este artículo de Cinco Días se hablaba de una reducción 0,4-0,5%, sobre esa primera pensión y sólo a los nuevos pensionistas, en 2019), pero a medio plazo esos porcentajes irían creciendo hasta superar el 10-12% para la primera prestación de los que se jubilaran a partir de 2035-2040 (esto podría variar en función de la esperanza de vida, el crecimiento económico, el empleo...).
En este punto, el pacto Gobierno-PNV sorprende por dos cuestiones más políticas que económicas. La primera es que Rajoy accede a tumbar una de sus reformas más exitosas (al menos desde el punto de vista del Gobierno) y hace exactamente lo que Pedro Sánchez y Pablo Iglesias llevan pidiéndole desde hace meses. En concreto, el secretario general del PSOE ha hecho de este tema una de sus banderas y su principal rival político le ha dado este triunfo en bandeja. No sólo eso, además nadie habla de tumbar la reforma de las pensiones del PSOE de 2011, incluso aunque los expertos alertan de que el principal recorte que sufrirán los jubilados en las próximas dos décadas llegará por la aplicación de aquella norma.
A cambio, la mejor noticia para el Gobierno es que da más margen al Pacto de Toledo para que llegue a un acuerdo: el principal escollo para ese consenso parecía la inclusión de alguna referencia al IPC como factor de revalorización (o algún otro índice que tuviera en cuenta la subida del coste de la vida). Tampoco parece un gran triunfo. Además, la propia dinámica de la Comisión del Congreso, que obliga a que se pongan de acuerdo todos los partidos, por muy alejados que estén desde un punto de vista ideológico, apunta a que será complicado conseguir el acuerdo o éste estará tan aguado y será tan genérico que apenas servirá de nada.
Pero además, está el factor UE. Cuando en 2012 España se encontraba al borde del abismo de la quiebra, nuestros socios europeos acudieron al rescate, entre otras cosas con un préstamo de 100.000 millones con el que sanear las cajas de ahorros. A cambio de aquella ayuda, las instituciones comunitarias (la Comisión y el Banco Central Europeo) impusieron una serie de condiciones al Gobierno español. Algunas tenían que ver con el sistema financiero, pero otras eran de carácter macroeconómico y de sostenibilidad de las cuentas públicas. La reforma de las pensiones no se aprobó sólo por la presión europea, pero ésta también influyó. De hecho, es una de las normas del Gobierno que más han alabado los organismos de la UE en sus informes sobre la economía española. Habrá que ver qué opinan en Bruselas del pacto con el PNV (en un país que, no lo olvidemos, sigue con un déficit público superior al 3% y es el único que se mantiene en el procedimiento por déficit excesivo).
Las preguntas
Dicho esto, hay muchas preguntas sin resolver sobre este acuerdo para sacar adelante los PGE de 2018 y sobre la reforma de las pensiones de 2013. Las siguientes son tres de las más relevantes:
— ¿Obligaban el IRP o el FS a recortar las pensiones (o a subirlas un 0,25% al año)? No y no. Esto es muy importante dejarlo claro. Como hemos visto, el IRP y el FS son sólo matemáticas, dos cuentas en las que se tiene en cuenta la situación financiera del sistema y factores como la esperanza de vida. En teoría, si todo va bien, tanto el IRP como el FS pueden suponer pensiones más elevadas.
Se da por hecho que no, que uno y otro implicarían recortes, pero casi nunca nos preguntamos qué significa eso: lo que nos dice esa asociación automática entre IRP-FS y una rebaja de las prestaciones es que el desequilibrio en las cuentas de la Seguridad Social es estructural. El sistema está en números rojos y una perspectiva de fuerte incremento de los gastos. Como explica el documento de BBVA Research citado antes: "El IRP es el termómetro que refleja el desequilibrio entre ingresos y gastos del sistema y no el culpable de que las pensiones solo puedan aumentar un 0,25%".
De hecho, lo que hacían los dos índices era asegurar la sostenibilidad del sistema. Es cierto que lo hacían recortando las prestaciones, pero al menos tenían la virtud de la claridad. Mostraban la realidad de gastos e ingresos y obligaban al Gobierno de turno a una disyuntiva: equilibrar las cuentas con más ingresos o menos gastos. Con el aplazamiento de la puesta en marcha del FS y la vuelta al IPC (ya veremos si provisional o definitiva) vuelve a demostrarse que los políticos españoles tienen alergia a cualquier cambio en las pensiones que implique sacrificios a corto plazo, por mucho que hablen de su obsesión por asegurar el modelo a largo. Ya en 2013, los expertos convocados por Báñez pidieron que el FS entrara en vigor con efecto inmediato: entonces el Gobierno pospuso la medida hasta 2019 y ahora la retrasa cuatro años más (como mínimo). Por su parte, el IRP en realidad apenas ha tenido efecto en estos años de vigencia. Es cierto que en el último ejercicio supuso un recorte (porque la inflación fue más elevada que el famoso 0,25%), pero en los años anteriores ese límite mínimo jugó a favor de los pensionistas y el acumulado nos dice que desde 2013 el poder adquisitivo de los jubilados españoles se ha mantenido (las pensiones han subido al mismo ritmo que los precios en el conjunto de estos cuatro años).
— ¿Se pueden subir las pensiones un 1,6% este año? Sí, claro que se puede. Al menos en este año 2018. Supondrá unos 1.700-1.900 millones de euros más que si se hubieran subido un 0,25%. En un Presupuesto que incluye un total de gastos no financieros de 327.955 millones parece razonable pensar que se puede sacar esa cantidad de algún sitio.
Pero el problema no es ése. La cuestión es lo que implica este pacto en la sosteniblidad futura del sistema. Como hemos dicho, la aplicación estricta del IRP habría supuesto la aplicación de recortes en las pensiones en cada año desde su aprobación. Si no ha ocurrido es porque teníamos el límite del 0,25%. Las matemáticas dicen que las cuentas de la Seguridad Social están en números rojos no por un problema coyuntural derivado de la crisis. Y si no hay dinero, habrá que ver cómo equilibrar esas cuentas:
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o se incrementan los ingresos: con más impuestos o disparando la creación de empleo
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o se reducen los gastos: nadie se plantea esta posibilidad. La única opción sobre la mesa es llevarse algunas prestaciones (por ejemplo, viudedad u orfandad) a los PGE y pagarlas con impuestos. Eso último no supondría ningún ahorro para los españoles: llevarse las prestaciones de viudedad a los Presupuestos es sólo otra forma de ocultar el problema.
Y todo esto al mismo tiempo que se asume una realidad evidente: el número de pensionistas va a seguir creciendo año a año sin remisión y las prestaciones a las que tienen derecho los jubilados serán cada vez más elevadas, porque las carreras y bases de cotización de las nuevas altas son más elevadas que las de las personas que dejan el sistema por fallecimiento. Es decir, la creación de empleo no sólo tiene que cubrir el déficit actual (algo que no es sencillo, porque asciende a más de 17.000 millones) sino que también tiene que servir para pagar las cada más más elevadas obligaciones de la Seguridad Social.
— ¿Se deroga la reforma de 2013? En teoría, no; en la práctica… pues se parece mucho a una derogación. Habrá que ver si en 2020 se vuelve al IRP o se mantiene el IPC. Del mismo modo, hasta 2023 no sabremos si el FS está muerto o sólo semi-enterrado.
Pero lo fundamental es el mensaje que se manda. Como hemos apuntado anteriormente, tanto el IRP como el FS son dos ecuaciones. Matemáticas. Con su aprobación, en teoría, se terminaban las luchas sobre las pensiones. Al menos eso es lo que dijeron los expertos que formaron el comité al que Fátima Báñez encargó las recomendaciones que sirvieron de base a la reforma. Y tiene sentido. A partir de ese momento, la subida de las pensiones y su cuantía dependería de la situación financiera del sistema.
Nuestros políticos hablan a menudo de un sistema sostenible, fiable y transparente. Incluso apelan a los modelos implantados en el norte de Europa, alejados de la lucha política diaria y en los que los futuros pensionistas pueden saber (si no de forma exacta, con un grado notable de precisión) cuál será su pensión y las condiciones de la misma. Pues bien, ése era el objetivo del modelo implantado en 2013. Que hay déficit: pues habrá que subir ingresos o recortar gastos, pero la ecuación no tiene la culpa de los números rojos.
¿Quiere eso decir que las pensiones no volverán a recortarse? Parece poco probable, dada la evolución demográfica en España y la pésima situación financiera de la Seguridad Social. Pero se recortarán como se ha hecho hasta el momento, con reformas que cambien los requisitos de acceso al sistema. Son las famosas reformas paramétricas, como la aprobada por el PSOE en 2011. En aquel año, lo que se hizo fue ampliar la edad de jubilación de 65 a 67 años, incrementar el número de años que se usan para determinar la base reguladora de la pensión de jubilación, subir el número de años que hay que cotizar para tener derecho al 100% de la pensión… Todas estas medidas recortan las pensiones. Pero de forma menos clara que subir el 0,25% frente al IPC. Y no reparten la carga entre generaciones de la misma forma: aquellas cohortes que se jubilen en los años inmediatamente posteriores a la reforma sufren de forma desproporcionada sus efectos.
Además, está el peligro de un escenario a la griega: un desequilibrio estructural de las cuentas públicas que lleve al país al borde de la quiebra y obligue a recortes sustanciales en todas las prestaciones públicas, incluidas las de jubilación. No es probable que pase esto último, pero cuanto más se tensa la cuerda más posibilidades hay de que se rompa. ¿Qué ocurriría en España si volvieran las dudas sobre la deuda soberana como pasó en 2010 y 2012? ¿Habría margen para resistir una nueva escalada de la prima de riesgo? ¿Cuánto más se pueden subir los costes laborales? ¿Cómo afectaría al mercado laboral y a la competitividad de las empresas españolas una nueva subida de impuestos o cotizaciones?
Por último, una cuestión casi filosófica, pero que también tiene su importancia. Las reformas que se habían hecho en España hasta 2013 eran políticas: en el momento en el que la Seguridad Social llegaba a un punto en el que no podía afrontar sus obligaciones, se cambiaban las reglas de acceso al sistema. Con el IRP y el FS se intentaba introducir un elemento técnico y alejar las decisiones del juego político partidista. Las prestaciones ya no dependerían de un año bueno o malo del presupuesto, sino de la realidad de lo que el sistema podía pagar a medio plazo. Y todo eso siempre con la posibilidad de que el Gobierno de turno subiera los ingresos del sistema incrementando las transferencias o redujese los gastos pagando con impuestos determinadas partidas. Había capacidad para cambiar la situación, pero el modelo era más transparente. Hasta este miércoles. En los próximos dos años se suspende la aplicación del IRP y hasta 2023 no comenzará la del FS. ¿Volverán a la vida los dos índices que el PP aprobó hace cinco años? ¿Servirán de algo aquellas recomendaciones de los expertos reunidos por Báñez (de todas las tendencias políticas)? ¿Qué saldrá de un Pacto de Toledo en el que se tienen que poner de acuerdo PP y Podemos, Ciudadanos y PSOE, todos ellos con los nacionalistas? Para estas preguntas todavía no hay respuesta.